领土被海水完全淹没国家的国际法资格探究

何志鹏 谢深情*

内容摘要:近数十年来气候变化导致的海平面上升,切实威胁到岛屿国家和沿海小国领土的存在。如果国家领土被淹没于海平面以下,其是否仍有国家资格是一个必须面对的法律问题。国际法在国家资格上确立了创建和消失的一般规则,同时也存在着没有领土和人口、没有政府、没有完全主权的国家,此种特殊性使得国家资格不能简单以几项标准来判断。从国际法的实践来看,一项或几项判断标准的缺失,并不必然导致国家失去国家资格。而导致领土被海水淹没的原因,是全人类所造成的,被淹没的国家只是受害者。所以,于情于理都不能轻易剥夺被淹没国家的国家资格。国际法应该调整自身的规定,发展和创造出更好的方案,最大程度地保障被淹没国家的权益。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 :领土完全淹没 国家消失 国家资格 主权国家

一、问题的提出

工业与技术的发展正在进入指数级增长的时代,人类的活动与联系也变得日益频繁和密切。而人类的发展对气候所造成的影响也越发明显地表现出来。随着气候变化,极端的天气状况愈发多见。我们不看数据,单凭切身的体验就能知道,每一年气温的温差在不断加大,夏季愈发酷热,冬季愈发酷寒。反常的气候现象更是在不断增多,时常能听到多地发生几十年不遇、甚至上百年不遇的气候灾难(诸如2014年年初美国芝加哥大雪、2011年瑞士的严重干旱等)。这些气候变化直接或间接地影响着各个国家的生存与发展。

政府间气候变化专门委员会的第四次气候评估报告表示,〔1 〕气候变化将会从诸多方面对国家领土产生影响。例如沙漠化会使多样的生态系统逐渐消失,频繁的台风和海啸会使低地势国家的土壤盐碱化,带来的洪水会使海岸地区被淹没。〔2 〕同时,由于气候变化而带来的极端天气,也会使得原本的宜居热土逐渐变得不适宜人类居住,更可能会导致部分或全部的居民被迫离开自己原有的居住地。

气温的逐年上升,也会使得海平面随之逐渐上涨。由于近现代发展速度的加剧以及工业技术的迅猛进步,自20世纪50年代以来,地球海平面的上升速度高于过去两千年。从20世纪末开始,海平面的上升速度更是超过了过去几十年(见表1)。

表1 〔3 〕 观测所得的海平面上升的数据以及各种因素对海平面上升所产生的影响

海平面的加速上升给岛屿国家和沿海国家,尤其是给低地势的岛屿国家和沿海国家带来的影响不可忽视。这些国家由于地势低,且依附大海,其领土范围更可能会因为极端的气候因素(如台风、海啸等)和海平面上升而逐步缩小。〔4 〕眼观当前,这样的气候变化已经使一些国家的领土受到了前所未有的威胁。〔5 〕客观上来说,由海平面上升所导致的海岸线后退、土地盐碱化等现象,逐渐使领土变得不宜人类居住而导致人口迁移。〔6 〕如果这样的气候状况长期持续下去,〔7 〕在某些极端的情况下这些国家的领土可能会完全被淹没于海平面以下。已经有报告显示,到21世纪末,一些低地势的岛屿国家,诸如图瓦卢、基里巴斯、马绍尔群岛共和国和马尔代夫,可能会由于海平面上升而变得完全不能居住。〔8 〕因此,我们不得不考虑这样一些问题,即在领土完全被海水淹没之后,原本存在于这片领土之上的国家,它的国家资格是否能继续存在呢?这个国家是否能继续以国家的身份活跃在国际社会中呢?如果能,那么它将以怎样的形式存在呢?

为解决这一系列的问题,笔者将从国际法在国家资格上的一般规则入手,进而列举国际法实践中的一些特殊情况,再结合设问综合分析得出结论。

二、国际法在国家资格上的一般规则

国家是国际关系的主要参与者。〔9 〕国际法主要内容就是维护或限制一个国家的权利和义务。自1945年第二次世界大战结束以来,加上去殖民化后各个新兴国家的成立,国际社会的各项事务越来越多地把更多的国家纳入其中,使得国家成为了国际社会中最基本最主要的主体。

(一)关于国家的创建

如何判断一个实体是否具有国家资格?对于判断的标准一直存在诸多争议。〔10 〕但最为普遍接受的标准是由1933年签订的《关于国家权利与义务的蒙得维的亚公约》(以下称《蒙得维的亚公约》)的第1条所提出的标准,〔11 〕它规定:“作为国际法上的主体的国家需要具备以下条件:(1)永久的居民;(2)确定的领土;(3)政府;(4)与其他国家进行交往的能力”。〔12 〕

而对于每一条标准,学者们也给出了被普遍接受的解释。第1项所要求的永久性的居民和人口,并没有对居民和人口的数量作最低限制。也就是说,哪怕一个国家的人口还不到一千人,那也不影响其成为一个国家。〔13 〕对于第2项标准,法律也没有规定领土的最小面积。〔14 〕正如Franck和Hoffman所说:“无限小的领土从未被看作是否定人民自决权的因素。” 〔15〕第3项标准所说的“政府”,是指不受其他国家控制和影响的,能够独立且有效地管理领域范围内各项事务的政府。〔16 〕而最后一项标准,指的是这个政府有能力像一个独立主体一样在全球舞台上发挥作用,并且有能力在国际法的规制下和其他国际主体进行各项事务的交流往来。

传统理论认为,一个主体想要成为被国际法承认的主权国家,必须至少满足以上四个标准。我们知道,国际社会中并不存在一个超越国家的组织来制定法律和管理各国的行为,国际社会是由各个国家平等共处而构建起来的,国际法的渊源也主要是由各国在相处过程中所签订的条约或形成的习惯所构成的。〔17 〕因此,哪怕一个实体满足了上述四项标准,但是如果没有任何一个国家愿意承认它是一个国家的话,这个主体仍旧不能作为国家存在于国际社会中。〔18 〕正如Higgins所说:“如果没有被实质多数的现存国家承认国家资格,那么也就不会获得国际竞技场的入场券。” 〔19 〕但这并不是说一定要在被所有的国家都承认以后,才能成为一个国家。一方面的原因是,关于国家的承认和认可是采用宣告说还是构成说还存有争议,也从未有定论说明是否应该把国家的承认纳入考量国家资格的判断标准。另一方面是因为,哪怕有一些国家不承认这个实体的国家资格,也不会影响它作为国家存在于国际社会中。比如伯利兹虽然没有被希腊、捷克、危地马拉等国承认,但这并不影响它是一个国家。所以,我们可以认为,一个实体的国家资格至少需要被其他国家所承认,它才能真正算是成为了一个国家。但是关于需要被多少个国家所承认,国际法从没有过最低数量的规定。

尽管《蒙得维的亚公约》明确提出了以上的四个标准,但是随着国际社会的发展,在国际法的实践中,也并不尽然完全按照这套标准来执行。关于国家资格,各学者也提出了各种不同的标准。最有影响力的应该是James Crawford的“有效控制” 〔20 〕标准。其他的标准还有“独立性” 〔21 〕、“相当程度的文明” 〔22 〕、“法律秩序” 〔23 〕等。所以,在考虑本文设问的情形时,不能单凭《蒙得维的亚公约》的四项标准作为依据,因为如果光以这四项标准为依据,那么在国家的领土被海水完全淹没之后,这个国家就已经丧失了第二个标准所要求的“确定的领土”。但是问题不可能这么直接被解决,国际法上还没有建立起一套客观的标准来直观判断国家资格。因此,这个国家是否就立刻失去其国家资格,我们还需继续讨论。

(二)关于国家的消失

国家既能依据国际法被创建,同样也能依据国际法被认定为消失。但是国际法关于国家会如何消失并没有明确的规定,〔24 〕只是承认了以下几种可以被看作是国家消失的情况。〔25 〕第一种是同其他国家合并产生一个新的国家,称为新建合并。合并之后,被合并的国家将不再存在。〔26 〕第二种是直接被现存的国家吸收,纳入到该国的主权之下,被吸收的国家将不再存在,称为吸收合并。〔27 〕第三种是国家分立,即一个国家解体后分别成立为几个独立的国家,被解体的那个国家不再存在。〔28 〕但无论是哪一种情形,无论是被合并还是被分立,一个国家的消失要么是伴随着新兴国家的产生(新建合并和分立的情况下),要么是换了一种形式继续存在着(吸收合并[本文来自于www.JyqkW.com])。而一个国家完全从地球上消失的情况,国际法并没有相应的规定。哪怕是在联合国的历史上,也从未发生过一个国家完全消失的事情,无论是主动消失还是被动消失。国家哪怕是改变其存在形式或者是用其他方式,但国家都一直持续存在着,并未发生过整体消失的情况。因而,在国际法看来,这些国家都是一直存在着的,或是作为另一国家的一部分,或是作为一个全新的继承国存在着。〔29 〕然而,设问所提出的情形是领土在客观上从海平面消失,因此就不可能在这片领土上发生上述所说的三种国家消失的情况,这三种现行的关于国家消失的规定也就不能适用于设问的情形中。

那么,如果我们假设,领土被海水完全淹没的国家就被认为是国家资格消失了。那接下来需要面临的问题就是,原来由被淹没国家所享有的权利和承担的义务由谁来继续承担,这些权利和义务是否就此也随之终止。在国家合并与分立的过程中,国际法建立了一系列关于国家存续或继承的制度,例如《关于国家在条约方面的继承的维也纳公约》 〔30 〕和《关于国家对国家财产、档案和债务的继承的维也纳公约》,〔31 〕这两项国际公约是为了确保国家重组的平稳进行,以保障国际关系,加强和平与国际合作。〔32 〕公约的签署国依据公约或依据其所签订的条约的规定,将相应的领土上的权利和义务转让给继承国。因而也可以看作是被继承国通过转让其条约权利和义务的方式,继续延续着自己的存在。虽然其国名被改变,但原本隶属于其国名之下的人口、领土、权利和义务,都一并由继承国接受和承担。

尽管如此,对于会因为海平面上升而可能消失的国家来说,关于国家继承的法律仅能提供一定程度的参考。领土被海水完全淹没的这些国家,我们已经假设其国家资格在领土被淹没之后消失。那么这些国家能留给继承国的权利和义务有多少?领土被淹没之后,继承国也就无法获得领土所附着的权利,能够被继承国继承的就是被淹没国家的人口、条约、档案、财产和债权债务等。但是,实际上我们都不能确定会不会有国家愿意继承。因为人口可以说是施加给继承国的负担,条约的继承也有权利和义务两个方面,债务更是很难有国家愿意来承担。如果出现无国家愿意继承的情况,那么原本需要被淹没国家来承担的义务和债务将不会有主体继续承担,而这并不利于保障国际关系,也违背了关于继承的国际公约的宗旨。

原本现有的国际法中关于国家消失和延续继承的法律,主要是被设计来解决一个国家自愿改变其边界、变更其政府、扩展其领土控制以及自身重组等问题的。尤其是对自身重组来说,一般情况下,国家是在自己的领土内进行或者至少是与自己的邻国来合并重组。〔33 〕也就是说,国家的领土一直都存在着,所谓的国家存在形式的变动或者国家的消失都是在一片实际的领土之上发生的。或许对于一个国家来说,其领土减小或者没有了。但与此同时必然有另一个国家,其领土相应地扩大或出现了。例如,前南斯拉夫解体的时候,斯洛文尼亚和克罗地亚都在前南斯拉夫的范围内重组建国。捷克斯洛伐克解体为捷克和斯洛伐克的时候也就是在原有的领土范围内建国的。事实上它们都没有被强制离开原来的领土,去选择欧洲或其他大陆的其他领土来建立自己的国家,前南斯拉夫的领土就是它们现在的领土。从来没有一个在法律意义上正在消失的国家同时也面临着领土正在切切实实从地平面消失的情况。

在海平面上升的影响下,面临领土整体消失威胁的主要是岛屿国家和沿海小国。气候变化所导致的海平面上升或极端的天气状况会使得这些国家变得不再适宜人类居住,这就要求这些国家的居民被整体转移到其他安全的地方,整个国家也都不得不被迫放弃原来所有的领土。以现有国际法关于国家消失和国家继承的规定,并不能很好地为设问所提出的情形提供参考。因为很明显,第一,这些国家并不是自愿选择解散自己的国家,它们没法选择是否同意别国来继承自己的权利和义务。第二,领土都已经被海水完全淹没了,客观上也不可能有别的国家来继承。第三,领土被海水全部淹没之后,领土之上所承载过的权利和义务还剩下多少能被继承,也还是一个需要讨论的问题。

总而言之,一方面,综合国际法在国家资格上的一般规则来看,我们无法利用现有的关于国家消失的规则来解答设问。另一方面,如果出现无国家继承的情况,让被淹没的国家消失并不利于保障国际关系。所以我们还是回到关于判断国家资格的标准。哪怕就依照着《蒙得维的亚公约》的四项标准来看,如果这些被淹没的国家将自己的人口整体迁移到一块哪怕自己不享有主权的土地上,在这种情况下这些国家也并没丧失《蒙得维的亚公约》所规定的根本标准——有永久的居民居住在一个确定的领土范围内,并受到有效的控制。这个国家仍然能继续维持其国家资格,也并不会因此不再是个国家。但这种情况只是一种可能,关于其他的可能性,我们还需继续讨论。

三、国际法实践在国家资格上的特殊规则

无论是国际社会的实践,还是国际法理论,都为国家资格提出了各种判断标准。但真正具体到某一个国家的时候,却并不必然完全按照这些标准来判断和执行。世界上也存在着一些国家,哪怕它们缺少一个或多个标准,但它们仍旧被国际法承认为是国家。《蒙得维的亚公约》所设立的标准也并不是十分严格地被要求必须满足,而是为这些标准在实际的运用中留出了一定的弹性和余地。《蒙得维的亚公约》的四项标准互相联系,不能拆开单独来看。〔34 〕然而,这四项标准却并非同样重要。根据不同的情况,这四项标准的轻重和价值也会相应地发生变化。因此,一个国家哪怕缺少了其中某一个要素,比如确定的领土 〔35 〕或有效的政府 〔36 〕,它仍旧可能继续作为一个国家存在。

(一)没有领土和人口的国家

最典型的例子就是所谓的“流亡政府”。如果一个国家的政府由于被交战国占领了自己原有的领土而被迫转移,这个政府所代表的国家在国际法上并不会丧失其国家资格,在国际社会上也不会丧失其国际主体身份。哪怕占领国在其原来的领土上建立了新的政权或国家。但这个被占领国的政府仍旧可能被认为是一个合法的国家和政府,尽管其并没有占领或者有效地控制着其人口和领土。但在国际法上,这种流亡的状态必须被国际社会所接受。也就是说这个国家和政府本来是被国际社会所承认和接受的,这种被承认和接受的状况现在也没有发生改变,而且被迫流亡的原因也是被国际社会所接受的。这个流亡政府必须继续维持其他国家对其的信任,必须继续保留其在各个国际组织中的代表席位,等等。〔37 〕

从历史上来看,流亡政府曾经有过在流亡期间合法缔结和批准条约的情况,也有在流亡期间签署合约和维持外交关系的情况。〔38 〕虽然一些学者建议流亡政府必须得到国际社会的明确支持,〔39 〕但在实践中却并没有要求得如此严格。举例来说,虽然受到那些承认柬埔寨人民共和国政府为柬埔寨唯一政府的国家的强烈反对,联合国秘书长仍旧允许还在流亡的民主柬埔寨政府代表柬埔寨签署了一系列的多边条约,包括《公民权利及政治权利国际公约》(以下称“ICCPR”)和《经济、社会及文化权利国际公约》(以下称“ICESCR”)。〔40 〕

因此,虽然没有占有某块领土,也失去了对国家原有人口的控制,但是国家的国家资格并不会因此而必然消失。

(二)没有政府的国家

“政府”这项标准是由《蒙得维的亚公约》所确定的。但国际社会中存在着一种极端的情况,即没有政府仍被认为是国家的情况。比如所谓的“失败国家” 〔41 〕,即这个国家既缺少政府的控制,又缺少任何民生秩序,哪怕这个国家的社会秩序完全混乱,但仍旧不影响其作为一个国家存在于国际社会上,哪怕其只是一个“纸面上的国家”。〔42 〕虽然“失败国家”本质上是一个政治学术语,而并非一个法律概念。但我们所要关注的是,一个处于如此状态的国家却仍旧没有失去其法律意义上的国家资格。

传统国际法认为,一个国家一定有一个政府。〔43 〕然而索马里的例子却说明了没有政府,国家也能继续被承认存在。但反过来看,如果光有一个政府却不能成就一个国家。只有这个政府拥有了其能控制的领土,拥有了对外宣称主权的能力之后,才可能成就一个国家。这和“流亡政府”有所不同。因为“流亡政府”是原来已经成立的国家的政府被迫离开自己国家的情况。代表这个国家的政府虽然失去了其领土和人民,但政府本身却继续存在着,也不会因为失去领土和人民而必然失去其国家资格,与光有一个政府就想宣称为国家的情况是不一样的。而所谓“失败国家”可以说本质上是其政府没有能力或者他没有政府能够对外宣称自己的独立主权的能力,没有政府能真正掌控这个国家领土内的各项事务,所以这个国家才被认为是“失败”的。〔44 〕

(三)没有完全主权的国家

现代国家的根本特点是主权。虽然国际法并没有清晰地阐明国家资格和国家主权的关系,〔45 〕但主权可以说是综合判断一个国家是否具有国家资格的重要标准。国家主权是超越其他任何权力存在的,是对某个区域行使的最高的且独立的权力。〔46 〕尽管国际法对于主权的行使有所限制,〔47 〕但更多的是主权国家对其领土上的事务拥有相当大的自主权,任何其他国家都不能擅自干涉。〔48〕国家行使主权,主要是对其各项国家事务行使管辖权,包含政治、经济、民生等各方面。这种能力对其所有的领土范围有效。

主权一般被看作是国家的绝对权力,不能被任何其他国家侵犯。然而,国际社会中也存在着一些国家,虽然其主权的行使受到限制,但却并不影响其继续作为一个国家存在。例如,2009年之前梵蒂冈都必须自动采纳意大利议会通过的法律。〔49 〕

四、领土被淹没之后国家资格的持续

经过上述对国际法在国家资格上的一般规则和特殊情况的分析,可以知道我们并不能单单依据国际法提供的关于国家资格的标准来判断一个国家是否继续存在。尽管国际法中存在着不少关于国家资格标准的争论,但每一条标准的意义都在于,需要依靠这个主体主张自己是一个国家的目的性来考虑。〔50 〕

回到一开始提出的设问:如果一个国家的领土全部被海水淹没之后,这个国家是否还能继续保有其国家资格?根据这个设问,我们最能直观考虑到的是“确定的领土”这一条标准。而对于领土上的权利,帕尔马斯岛案的仲裁裁决作出了如下的回答:“国际法的体系并不是建立在任何一个超国家的组织上,它不能将诸如领土主权之类的权利削弱成脱离实际控制的抽象权利。这类权利几乎总是牵扯到所有的国际关系。” 〔51 〕

这个裁决主张,主权不能脱离实际的领土而被看成是一种抽象的权力,主权应当是一个国家能够有权利控制其管辖范围内所有事务的实际权力。〔52 〕尽管这个裁决作出了如此确切的结论,但一个案件的裁判仅能作为参考,因为在国家的实践中有时也会根据各国不同的情况得出不同的结论。

就设问的情况来看,领土被海水完全淹没的国家必然会坚持主张自己的持续存在。因为真正需要对这种情况负责的,是整个人类社会,而被淹没的国家只是由于自己特殊的领土环境而首当其冲受害。我们在此暂且将声张正义放在一旁,我们所需要讨论的是如何在现行的国际法制度下为这些被淹没的国家寻求实质性的利益,如何让这些国家继续保持它们的国家资格。

(一)保留对海洋区域的主权

设问所涉及的主体主要是岛屿国家和沿海小国。对于这些国家来说,其最重要的权益就是依附海岸线而延伸出去的海洋权益。因此,我们有必要阐明现行国际法针对海洋区域的主权的规定。领海是国家领土的组成部分。这些规定主要是由国际法律体系在1982年以签署《联合国海洋法公约》的形式来建立的。该公约规定所有的沿海国家都对一定的水域享有相应的权利,这些区域包括该国的内水、领海、专属经济区和大陆架。这些区域的范围的计算是以海岸线为基准的。内水是完全属于国家管辖的,属于国家领水的一部分。〔53 〕而在领海范围内,任何国家的船只都享有无害通过的权利。〔54 〕在专属经济区,沿海国根据公约享有一定的勘探、开发和研究该区域的权利。〔55 〕至于大陆架,沿海国对其享有专属的勘探与开发自然资源的权利。〔56 〕除开以上这些处于国家管辖之下的部分,其他的区域属于国际公海区域。在公海的区域中,上层的海水部分属于公共海域,任何个人或团体都有公平使用的权利。而公海区域的深层海床部分,即我们所说的“(海底)区域” 〔57 〕,是由国际海底管理局来管理。〔58 〕在国际公海的区域内,国家只对其船只和公民享有唯一的管辖权。〔59 〕

如果领土完全被海水淹没,那么作为领海、专属经济区范围计算基准的领海基线也将消失。则如果按照现行的海洋法公约来推理,被淹没的国家将不再享有领海和专属经济区的主权权利。但是,由于大陆架一直都是处在海平面以下,因此这一部分的权利不应该受到影响。比如,领土被淹没之后,在这片大陆架上勘探到了石油或矿产资源,那么这些资源也应该由被淹没的国家所专属享有。

所以,领土被海水完全淹没之后,被淹没的国家对于大陆架的权利应该要继续受到保护。而其对原有的领海和专属经济区的权利是否就此消失,还不能一概而论。因为一方面,从本质上来说,国家的领土包括是领陆、领海,领空和底土四个部分的。就设问而言,能够被淹没的只能是国家的领陆,其他三个部分的权利和义务并不应该受到影响。另一方面,原本对领海和专属经济区的权利就并不只限于对海平面以上的空间的权利,更重要的是对海平面以下的海水区域和海床部分的权利。如果只是因为计算标尺的缺失,而将原本已经被国际社会确认和认可的领海和专属经济区的范围取消,是不恰当的。更何况,海岸线消失的原因又不是单个主体就能造成的,也不是单靠一个国家就能阻止的。被淹没的国家本就已经遭受灭顶之灾,其人口能不能得到很好的安置还都不能确定,这时如果再去剥夺其原本赖以生存的海洋权益,也不妥当。基于对这种特殊的客观情况的考虑,笔者认为,如果可以保留被淹没的国家对于原有领海和专属经济区范围内的权利,那么就是给了被淹没的国家一个强有力的保障。同时,这种保障也应该将被淹没的陆地以上的海洋区域也包含在内。我们可以设想,这些国家可以运用对这片海洋区域的权利来为自己人口的安置和未来的发展换取实质性的利益,比如能够以海洋资源的定量开采权来换取对某片他国领土的占有和使用权等。这只是一个大胆的设想,但出发点是为了尽可能地保护受到客观自然灾害的国家的原有权益,毕竟实质性的海洋主权是这个国家能持续存在下去的可靠保障。

(二)人口集中安置

如设问的情况所述,一个国家的全部领土被淹没于海平面以下,那么最迫切需要在领土完全被淹没之前就解决的问题就是人口迁移。被海水淹没的国家要找到适合自己的“新居”,需要进行人口迁移。联合国有一些关于人口迁移的项目和规定,但这些规定主要是用来规范国内人口迁移的。〔60 〕国际社会中鲜有一个国家的全部人口都需要迁移,而且是全部迁移到别国的情况。如果要将一国的全部人口都迁移并安置到安全的地方,可能会出现以下两种情况:

第一种情况是全部人口都被安置到另一个国家的领土上。要么这些人口都被集中安置。〔61 〕接收国可以在领土范围内划出一块区域,然后授权这些人口对这块区域享有一定程度的管辖权。〔62 〕那么在这种情况下,被淹没的国家的政府仍能继续保证其对这些人口及其国家事务的有效控制,即在很大程度上能满足国家资格关于有效控制的标准。如果说接收国还愿意将部分领土租借给被淹没的国家占有,那么被淹没的国家将能更有力地继续保持其国家资格。然而,这些人口也可能直接被分散安置在这个国家的各地,融入当地的人口当中。这种情况下,被淹没国家很难继续其对这些人口的管控,因为领土之上已有一个合法政府。

第二种情况是全部人口被安置到两个或两个以上国家的领土上。如果接收的几个国家都各自划出一片区域专门安置迁移人口,或许我们还能说被淹没的国家对这些人口还能进行有效的管理和控制,就像一个国家在多块大陆拥有领土一样。但如果这些人口是直接融入到当地人口当中,那么被淹没的国家对这些人口以及相关事务的有效控制将会减弱。而且分散的国家越多,有效控制的力度就越低。

因此,将一片单独的区域划分出来安置迁移人口,被淹没国家的政府才有可能继续维持其对这些人口的有效控制。如果不这样,而是让人口分散安置,一方面,这种分散的状态如果长时间持续的话,被迁移的人口将逐渐融入到被安置的国家当中,那么被淹没的国家所失去的就可能不单单是领土,其对国家事务和人口的有效控制也将逐渐消失。另一方面,被淹没的国家的政府对分散在其他国家的人口究竟能有多大的控制权,如何来实现有效控制,也是一个难题。毕竟接收人口安置的国家本身有自己的政府和规则,被淹没的国家要想在他国之中行使自己的控制权也是很困难的。这种情况不同于没有完全主权的国家的情况,梵蒂冈的人口没有被分散,领土也确定而安定,再加上强大的宗教吸引力,使其人口的凝聚性很强。而现在我们分析的情况是,被淹没的国家的人口被零散地安置到了不同的地区,无法或者很难形成一个族群,国家也很难对这些人口进行管理。如果分散的时间逐渐拉长,那么国家对人口的凝聚力和控制力都很难得到保证。

还有一个需要提到的问题是,对于像马尔代夫这样的国家来说,如果被迁移到一个内陆国家的话,那么它本来依凭其岛国优势而能获得的国家利益将会被剥夺。〔63 〕那些依靠岛国特质而发展和培养起来的工业和国[本文来自于www.JYqkW.Com]民,也会面临一种尴尬的处境。

(三)流亡的国家

国际法实践中的案例告诉我们,《蒙得维的亚公约》以及其他理论所提出的判断国家资格的标准只是一个参照标准,而现实中国家资格的判断还需要根据每个国家的情况来区别分析。考虑到国家在领土被海水淹没之后、在人口被迁移到其他国家之后所处的尴尬境地,笔者设想,既然国际法能够接受“流亡政府”这样一种存在,是否也能够接受一个国家处于“流亡”状态呢?在这里首先需要说明是,“流亡政府”和“流亡国家” 〔64 〕的不同在于,“流亡政府”只是原本代表这个国家的政权被迫流亡离开本国领土,同时本国的领土内会有另一个政权对外宣称自己有能力代表这个国家。也就是说在这种情况下,就有两个政权分别表示它们有能力代表这一个国家。国际社会中的其他国家会基于自身的考虑,选择承认其中一个为合法的政权。随着局势的发展,可能其中一个政权就逐渐消失或者自己重新建立另外一个国家。而这里提出的“流亡国家”所指的是只有一个政权对外宣称代表这个国家,也只有一个政权被国际社会承认能代表这个国家。这个代表国家的政权之所以“流亡”,并不是因为被其他势力占领了自己的领土而被驱逐出境,而是由于自然原因所造成的领土物理上的完全消失,而被迫“流亡”。可以理解为,虽然“流亡政府”和“流亡国家”都是失去了“领土”这个标准,但前者的领土仍存在于地球表面,不过只是被其他势力占领了,而后者的领土是直接从地球表面消失,被淹没于海平面之下了。

之所以提出这种说法,是因为“流亡政府”和“流亡国家”都是缺少了“领土”这个关键标准。那么既然“流亡政府”或者任何一个缺少关键标准的国家都仍旧是国家的话,那么也就有可能设想出一个“流亡国家”,即由于领土在物理意义上消失而无法占有其原有领土的国家。正如Grant说道:“Starke和Shearer赞成领土对于国家资格来说并不是必须的要素,至少在国家资格被确立以后……一旦一个主体在国际社会中被确立为一个国家,它就不会因为失去领土或失去对领土的有效控制而失去其国家资格。为确信这一点,《蒙得维的亚公约》的第2条标准的含义主要是要表明一个主体是否能够成为一个国家,而不是为了表明一个主体如何终止自己的国家资格。” 〔65 〕

因此,哪怕失去了领土以及对领土的有效控制,一个国家的国家资格也不能轻易被否定。尽管如此,Grant所得出的结论是从那些暂时性失去领土的案例中得出的。这些暂时性的领土丧失要么是由于边界争端,要么是由于外国占领,或者是由于政府架构的暂时性崩坏。〔66 〕这些案例中没有一例是被迫永久性地将人口从领土上全部迁移的情况。也就是说,“流亡政府”与“流亡国家”最大的区别在于,“流亡政府”还有重获原有领土的可能性,或者可以从原有的领土中分得一部分作为自己的领土。〔67 〕但是由于“流亡国家”的领土是在物理意义上从地球表面消失,因而迁移回原有领土的可能性为零,只能再寻找其他能够让这个国家宣称主权的土地。而在找到这样的土地之前,这个国家将一直作为“流亡国家”存在着,这也不会影响他在国际社会中的扮演的任何角色。

(四)兴建人工岛屿

前文已经分析过,只有将迁移人口集中安置到一片区域,被淹没的国家的政府才有可能继续维持其对这些人口的有效控制。然而,在没有其他国家愿意无偿提供或以租借方式提供这样一块土地的情况下,人工岛屿就将是最现实的选择。而且,气候变化和海平面上升将使领土被淹没的客观情况是能够被科学地监测和预见的。因此,被淹没的国家可以提前做好应对准备,根据自己的财力、物力、人力合理安排修建人工岛屿的时机和地点,在领土被完全淹没之前或之后都可以进行,既可以在原本领土之上修建,也可以另寻其他地点修建。

就当代的工程技术来看,人类已经完全有能力修建适宜人居住的人工岛屿。比如迪拜就已经建造了由300多个人工岛屿组成的“世界群岛”。〔68 〕亚洲也有多个机场是在人工岛上建成的,比如中国的珠澳口岸人工岛、中国香港和中国澳门的国际机场,日本的关西国际机场、中部国际机场和神户机场。这些机场能够抵御各种极端天气状况,比如地震和台风。〔69 〕从解决问题和现实的角度来看,修建一个人工岛屿或许是最好的选择。因为现在地球上除了南极大陆和北极地区以外,已经不存在没有被其他国家宣称主权的、处于海平面以上的、能够供人类居住的土地了。而且也很难强迫要求其他国家提供一块领土给自己使用。因为如果不考虑修建人工岛屿的话,这种使用必定会是长期的,那么就会涉及很多问题,比如是否需要向出租国支付租金、所占用的土地上的资源如何采集和使用、有多大程度的自治权,等等。但是,因为本文讨论的是海平面上升使领土被淹没的问题。那么在领土完全被淹没之前,即将失去领土的这些国家就可以先行考虑和计划修建人工岛屿的事项,或者直接将自己领土的海拔提高,毕竟在原有的领土上堆建人工岛屿,要比重新填海修建更节约资源。

这样的解决方式更多考虑的是实际操作层面,而非法律意义上的解决。但这样操作的好处在于,在原有的领土基础上建造一个人工的领土会避免将整个国家迁移到他国的麻烦,而且领土海岸线也可以继续维持以前的范围,其海洋主权也得到了保证,也比完全填海建造人工岛屿更节省时间和资源。不过因为从未有过这样的先例,而且在现行的《联合国海洋法公约》下还不允许人工岛屿拥有领海和专属经济区。同时公约还规定如果这个人工岛屿是在一个临海国海岸线200海里以内的范围内建造的,那么该临海国对这个人工岛屿享有管辖权。〔70 〕所以,在实际操作之前需要事先在法律层面上确保这种行为能保证其国家资格的延续。

五、结论与启示

经过上述的分析和讨论,我们知道了实践和理论都主张国家一旦被建立之后,其主体资格就将强有力地存在下去。科威特的领土在1990年被伊拉克占领之后,其国家资格也依旧存在,科威特并未就此消失。索马里哪怕多年没有有效的政府管理,但它仍旧是索马里,哪怕它被认作是个“失败国家”。因此,可以相信无论解决气候变化给国家领土带来的威胁的办法是什么,马尔代夫、图瓦卢和基里巴斯等国家仍旧有可能保持其国家资格继续存在。至于以何种形式,这需要对每一个国家区别分析。

无论如何,设问主要提出了气候变化给国际法带来的新的挑战。或许国际法也需要与时俱进地发展或者重新定义国家的存在形式,以便将各种新出现的国家存在形式囊括于内。正如?魻sterdahl所述:“我们会谈论国家行为或非国家行为,但我们不会谈论整个国家、半个国家、四分之一个国家的行为或者‘那些被正式承认为国家的主体’……问题在于这样的概念系统能在国际法中存’在多久。国际法还将继续使用关于国家的统一概念多久?” 〔71 〕

气候变化是不可阻挡的趋势,也是全人类进步和发展所需要承受的代价。因而整个国际社会都有责任对那些由于气候变化被迫失去原有领土而必须重建家园的国家特别对待,为它们的重建提供便利和条件。国际法也需要建立相关的制度来保护这些国家的各项权利,不能让它们因为全人类所造成的灾难而失去自己本来享有的权益。而对于这些国家的人民,国际社会更需要竭力保护他们的人权,为他们提供各项支持和指导。国际法也可以就此建立一套专门针对这些因气候变化而需要重建的国家的法律制度,以便整个国际社会仍旧承认这些国家的国家资格。

世界在不断变化和发展,国际法也需要随之不断进步和改善,看似根深蒂固的对于国家资格的认识,也需要随着客观现实而不断变化。没有人希望看到有国家因为气候变化而遭受灭国的灾难,但是当现实的灾难真正发生的时候,希望我们的国际法制度可以完善到有能力为这些国家提供充分的法律依据的支持,能够约束和鞭策国际社会一起帮它们渡过难关。

浏览次数:  更新时间:2016-10-06 12:13:08
上一篇:事实物权:理论困境与出路
下一篇:“法治中国”的意义阐释
网友评论《领土被海水完全淹没国家的国际法资格探究》
相关论文
Top