供给侧改革背景下PPP模式热潮的冷思考

摘要: “十三五”规划建议强调要加强供给侧改革。PPP模式有效扩大了公共基础设施建设和服务的供给,并改变了社会公共服务传统的供给方式,是供给侧结构性改革的重要内容。本文通过分析我国当前PPP模式的发展历程、推广现状和推广过程中遇到的障碍,从加快法制建设、成立专门监管机构、提供政策保障、培养专业化人才、为社会资本创造合理盈利空间等方面提出加快PPP模式推广应用的政策建议。
  Abstract: The 13th Five-Year Plan emphasizes to strengthen the reform of the supply-side. As an important part of the supply-side structural reforms, the PPP mode effectively expands the supply of public infrastructure and services, and changes the traditional supply mode of social public service. In this article, through analyzing the development course, current situation of promotion and promotion obstacles in the development process, this paper put forward some policy suggestions to speed up the popularization and application of the PPP mode, including speeding up the legal system construction, establishing a regulator, providing policy support, training professional talents, creating a reasonable profit space for the social capital, etc.
  关键词: PPP模式;供给侧改革;推广障碍;政策建议
  Key words: PPP mode;reform of the supply-side;promotion obstacles;policy suggestions
  中图分类号:F294.1 文献标识码:A 文章编号:1006-4311(2017)04-0229-05
  0 引言
  目前我国经济发展进程中供给方面难以得到满足,这其中很重要的方面就是社会公共服务供给得不到满足[1]。伴随着供给侧改革的不断发力,PPP模式作为公共服务基础设施供给机制改革的重要内容,对推广供给侧改革具有重要意义,可以充分实现市场在资源配置中起基础性作用向起决定性作用的转变,从而进一步提高公共服务基础设施的供给效率和质量[1,2]。自2014年财金43号文件发布以来,有关PPP模式的研究和应用被推向高潮[3]。在过去的一年中,国家相关部委加强了PPP示范项目建设,建立PPP项目库,地方层级政府也加大PPP项目推介招商力度,我国PPP模式热度前所未有[4]。从研究PPP模式的文献发文数量来看,也是从2014年开始,PPP模式相关论文数量急剧增多(见图1),迎来了前所未有的研究热潮。
  PPP模式在英国、澳大利亚、新加坡等发达国家经过二三十年的发展才趋于成熟,中国的PPP模式经历正式发文到试点探索才用了两年多的时间,目前还处于探索磨合阶段[5]。到目前为止,财政部公布的两批示范项目中,第一批政府推介的PPP项目去除24.4%由于因素变化不再采用PPP模式的项目,其签约率刚过50%;第二批政府推介的PPP项目由于发展时间较短,签约率更是不到20%[6]。各级政府在紧锣密鼓扩张PPP项目的同时,存在低签约率的问题,对此需要冷静思考,理性分析PPP模式推广遇到的障礙,提出有效解决障碍、推广PPP模式的政策建议[7]。
  1 我国推广PPP模式的背景
  1.1 实现政府投融资制度变革的途径
  随着我国经济体制的改革,我国政府投融资体制也发生着变革,包括三方面内容:一是政府和企业投融资分离,二是投融资事权主体被细分为中央和地方政府两个层面,三是财政投融资开始向平台投融资转变[8]。当前,推广PPP模式也是为了继续深化对政府投融资体制的变革,通过特许经营等方式引入社会资本参与政府投融资,将传统上由政府来提供的公共基础设施服务,转为由政府和市场合作来实现。并且PPP项目的建设、运营效果决定社会资本能否实现预期投资收益,这充分调动了社会资本的积极性。因此,PPP模式的发展将成为实现政府投融资制度变迁的有效途径。
  1.2 缓解地方政府的债务压力
  PPP模式的出现最早是为了缓解地方政府的债务压力。英国在20世纪90年代推出PPP模式主要是为了解决公共基础设施建设巨大的资金需求同财政资金不足的矛盾[9]。伴随着我国GDP增速的进一步放缓,我国经济发展进入新常态。与此同时,我国却正处于城镇化加速阶段,根据国家统计局的最新数据,截至2015年底,我国城镇化率已达56.1%,从《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》来看,到2020年我国城镇化率将达到60%[10]。由此可见,我国正面临由于城镇化加速带来的基建投资需求旺盛与经济增速放缓,财政资金不足的突出矛盾[11]。此时,推广PPP模式、引入社会资本参与公共基础设施建设,形成了持续的资金投入机制,对于加快城镇化建设,拓宽社会资本和公共部门的融资渠道,减少地方债务具有重要作用。
  1.3 提高公共服务基础设施的供给效率 PPP模式以提高公共基础设施服务供给效率为根本目的,由公共部门同社会资本建立起来的长期合作关系。通过与社会资本合作,发挥其技术先进、管理经验丰富的优势,运用市场竞争和激励约束机制,以授予特许经营权为基础,以利益共享、分险共担为原则,提高公共产品和服务的供给质量与效率。
  1.4 经济新常态背景下需要新的融资渠道实现供给侧改革
  我国经济新常态背景下财政收入增速放缓,地方政府融资平台迫切需要转型,PPP作为一种融资方式的创新,吸引社会资本参与公共基础设施建设,充分发挥市场主体的创造性、高效性[12]。“十三五”规划强调要加强供给侧的改革,应用PPP模式的项目一般是关系到国计民生的公共工程,涉及的范围广,受众的人群多,是供给侧改革的重要内容[2]。
  1.5 拓宽社会资本投资领域,提升政府投融资效益
  当前我国传统的制造业产能过剩,伴随着新一轮全国范围内楼市限购限贷新政的落地,房地产行业也进入下行周期,社会资本确实缺少合适的投资渠道,在此背景下推出PPP模式,可以利用财政资金指引社会资本参与建设公共基础设施领域项目,一方面拓宽社会资本投资领域,另一方面发挥其项目管理和运营方面的优势,降低开发成本,缩短施工工期,提高工程质量,增加项目收益,有效改善政府建设低效的问题。北京地铁四号线作为我国首个成功引入PPP模式的轨道交通项目,不仅大大节省了投资运营费用,还提高了项目收益水平[13]。
  2 我国PPP模式发展现状分析
  2.1 我国PPP模式发展历程
  自20世纪90年代起,PPP模式开始引入我国,总结其发展可分为五个阶段:第一是探索阶段,从20世纪80年代到90年代初,为了解决政府供给公共基础设施资金瓶颈,引入社会资本,这一阶段的社会资本以外国资本为主,以深圳沙角B电厂为开端,PPP模式引入我国交通和电力等基础设施建设领域,进入理论研究尝试阶段[10]。第二阶段从1994年到2001年,属于项目试点阶段,借鉴国外经验,偏好具有运营模式(Operation)的BOT和BOO項目,以广西来宾B电厂为首,新建了许多BOT试点项目,涵盖的范围也更为广泛,也为接下来的发展积累了宝贵的经验[14]。第三阶段从2001年到2007年,属于推广阶段。此阶段,我国已初步建立社会主义市场经济体制,公共社会服务事业市场化浪潮直接促进了PPP项目的推介,形式也越发多样,许多民营企业借助PPP模式参与到公共项目建设与管理中,一定程度上缓解了政府财政压力,但是也有不少项目建设遭搁置,难落地。第四阶段从2008年到2012年,属于调整阶段,2008年美国金融危机改变了中国PPP模式发展的环境,我国及时推行了“四万亿计划”刺激经济,地方政府通过国企、央企在公共产品和服务领域开展投融资工作,民间资本投资遭到挤压,难以参与竞争,在不健全的相关制度下,民营企业自身也暴露出问题,这一阶段的国有企业取代了民营企业。第五阶段从2012年到现在,是发展新阶段,并掀起新一轮研究热潮。2013年11月,财政部全面统筹推进PPP改革,国家首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与到公共服务基础设施的供给方面。2014年5月,PPP工作领导小组也相继成立。近两年,在政府的大力推进下,截至今年8月,我国PPP综合信息平台共纳入10313个PPP项目,总投资约12.3万亿元,涉及市政工程、生态环境治理工程、大型交通运输工程等19个行业,PPP模式发展如火如荼,涉及建设领域也越发广泛[15]。
  PPP模式作为公共服务和基础设施领域推进市场化新的供给模式,与供给侧结构性改革直接呼应、无缝对接,通过制度供给机制的创新,实现公共服务基础设施建设供给效率和质量的提高,促进经济结构的转型升级,实现政府投融资制度的变革和国家治理能力的提高[16]。
  2.2 PPP模式推广行业
  截止到2016年8月31日,全国PPP项目总投资额大约12.3万亿元,从国家财政部和发改委公布的项目库项目清单来看,PPP项目类型主要有:轨道交通、大桥、污水处理、垃圾分类处理、保障性住房、综合管廊、港口建设、水利建设、医疗、教育、养老、高速公路、铁路、文化体育等领域。从公示的示范项目名单中可以看出,推广的PPP项目中市政工程占比最高,占总数量的35.3%,交通运输次之,占总数量的12.2%,这两个行业PPP项目数加起来几乎占据了PPP项目总数的半壁江山,可见PPP项目行业集中度较高。接下来PPP项目从高到低依次应用于片区开发、旅游、生态建设和环境保护、教育、保障性安居工程和水利建设等方面,分别占总数的6.2%、5.6%、5.4%、5.0%、4.8%和4.6%,其他类型项目占比不大。(如图2)
  2.3 PPP模式的推广区域
  根据国家统计局资料,截至2015年底,我国城镇化率已达56.1%,部分发达省市城镇化率已过60%,而大多数省市还处于城镇化加速过程中。因此,还需加强全国设施和社会公共服务的投资建设。图3是国家发改委、财政部网站公布的PPP项目在全国各地的分布情况,时间截止到2016年6月底(资料信息由PPP综合信息平台整理)。从数据来看,我国各地区对PPP项目的需求不同,贵州、山东、新疆、四川、河南、内蒙古等地PPP项目数量排在前列,社会资本投资的机会多。江苏、江西、浙江、福建、湖南等地对PPP项目需求中等,社会资本投资机会相对较多。对于吉林、湖北、山西、天津、上海等地对PPP项目需求较小,社会资本投资机会少。
  2.4 PPP项目回报机制类型
  按照社会资本投资额回报机制进行分类,分为使用者付费(如收费公路、燃气管道等)、政府付费(如市政道路、垃圾焚烧填埋场等)和可行性缺口付费(如学校、医院、保障房等)三种方式。从财政部的统计数据来看(如图4),截至今年6月末,我国使用者付费类项目占总投资比例高达40%,政府付费和可行性缺口补助类项目分别占总投资额的22%和38%。追溯到3月底的数据(如图5),对比可知,使用者付费略有降低,可行性缺口付费比例略有上升。从这3个月的发展趋势来看,政府付费和补助类的项目比例逐渐提高,说明政府开始更多的站在公众角度,注重社会供给效率的提高。 2.5 PPP热潮与低签约率并存
  虽然从中央政府到地方政府都在积极推进PPP模式项目,但从我国财政部政府和社会资本合作中心发布的数据信息来看,PPP项目实际落地情况并不乐观。据国家财政部副部长史耀斌介绍,截止2015年5月,全国各地公布的PPP项目,只有10%-20%签订了合同[2],到今年一季度,实际签约率也刚过三成,由此可见,当前PPP模式推广热潮下面临低签约率问题。
  到2016年8月底,全国PPP综合信息平台项目库中存项目10313个,涉及领域包括市政工程、交通运输、保障性安居工程、片区开发、旅游、教育、生态建设和环境保护和水利建设等[15]。亓霞、柯永建、王守清等通过分析中国失败的或出现问题的PPP项目案例,对项目失败原因进行统计发现,近半数的项目失败是由政府失信造成,市场收益不足、市场需求量的变化、项目前期决策失误、法律变更等是占比较高的失败原因[17]。
  3 PPP模式推廣面临的障碍
  供给侧改革以来,PPP模式推介热潮到了前所未有的高度,到目前为止,财政部公布的两批示范项目中入库的刚过半,其中处于执行阶段的项目仅为32%,还有35%的项目还处于识别、方案论证阶段,总体来看,我国PPP项目存在落地率不高的问题。下面从五个方面分析我国在推进PPP项目过程中面临的障碍。
  3.1 对PPP存在认知障碍
  PPP最显著的特点就是在项目的全过程突出利益共享和风险分担,一方面强调风险分担应由最有承担能力的一方负担,另一方面强调在合同设计时规定收益的合理分配。PPP是政府投资项目制度的变迁,从传统的大包大揽公共产品和公共服务向PPP模式转变,这一转变不仅仅是风险的转嫁和方式的更新,而是适应政府转变职能、优化资源配置、深化供给侧改革的体制机制的变革。只有认识到这一高度,推广PPP模式才具有实际意义。而目前,很多地方政府只看到PPP模式的融资功能,把PPP模式作为缓解财政压力的一种手段而已,未能注重公共产品供给效率的提升和供给制度的建设。很多银行和金融机构对PPP认识也不足,尤其是对PPP项目中存在的风险认识不足,这就导致许多中小型企业很难从银行等金融机构处获得资金支持,不利于PPP模式的推广和发展[3]。
  3.2 立法的滞后,相关法律不健全
  在立法层面上,首先PPP模式的相关指导性文件很多,但缺乏顶层的法律框架,难以明确各级政府在公司合作关系中的职责,不利于各监管部门分工协调与监管,也难以为私人部门提供法律保障。再有当前PPP模式立法的协调性和可操作性不强,发改委和财政部在PPP领域都出台了不少法律政策文件,但在运作方式、项目实施机构、采购依据、采购方式等方面存在冲突,形成PPP项目的多头管理,使得地方政府和社会资本在参与PPP项目过程中对政策程序显得无所适从[18]。
  3.3 政策保障不健全,社会资本进入PPP市场存在障碍
  首先,从社会资本角度来看,民营资本存在竞争力不强,规模小等特点,往往难以进入公共基础设施建设领域,地方政府习惯同资质较好的国有企业建立合作关系,投资方仍然以资本雄厚的国有企业居多。其次,金融政策支持力度不够,金融市场管制较严,造成社会资本融资难、融资手段单一、融资能力差的局面[19]。最后,公共基础设施领域,民营资本的准入制度也相当严格,复杂而又冗长的审批程序使很多民营资本望而却步。所以对于民间资本而言,进入公共基础设施领域市场仍然存在障碍。
  3.4 缺乏专业机构和人才
  PPP在我国也是近几年才进入应用热潮,财政部公布的两批示范项目进入执行阶段不足半成,运行时间短,经验不足,同时,PPP项目本身更是一项复杂的系统工程,迫切需要专业机构和人才。当前也有部分学者专家开始关注国外先进国家经验,研究推广PPP模式。PPP项目具有周期长、操作复杂在项目识别、准备、采购执行、移交运营等环节需要大量懂法律、技术、财务的复合型人才。从其他国家的经验来看,政府亟需成立PPP事务管理机构来进行顶层设计、提供法律政策上的支持、做好项目审批和监管工作。
  3.5 项目吸引力与可获得性不足
  社会资本能否成功地参与到PPP项目中主要取决于第一,项目的吸引力,即在可接受的风险范围内能否获得可观的收益;第二,项目的可获得性,这取决于政府与社会资本方的合作意愿大小[10]。对于收益率不足的项目,社会资本参与的积极性较低。收益率充足的项目对于社会资本而言属于稀缺资源,政府很少将这种优质项目推入市场,因此可获得性不足,社会资本往往难以参与其中。
  4 PPP模式发展的对策建议
  4.1 加快法制建设,解决信息不对称,增进主体间信任
  我国当前依赖行政性政策主导PPP模式发展,政策的反复性造成PPP模式发展不稳定,PPP模式的成功运作需要完备、清晰的法律条文来保障其顺利推行,使项目在整个生命周期内有章可循,因此,制定一部规范PPP的上位法势在必行。特别是要明确双方的违约责任和追责机制,遵循市场契约精神[18],从而形成平等合作的关系,增强投资者信心。而首要解决的就是统一PPP领域不同政策性文件的冲突点和矛盾点,形成完善统一的PPP法律体系。从而保障PPP项目参与主体能够充分协商谈判,缓解参与主体的信息不对称[20]。同时,法律制度可以约束PPP项目相关主体行为,保证合同中约定的有关风险分担、收益分配、权利、义务等条款得以有效履行,从而在PPP模式下实现真正的风险共担、利益共享。
  2015年,发改委、财政部等6部门联合发布了《基础设施和公共事业特许经营管理办法》,许多业界学者、专家将其视为PPP模式的基本法[18],但其并不是真正意义上的法律,所以仍需要加快全国人大对于《特许经营法》的立法,以保证合作双方之间的权利和义务,尤其是与政府合作的私营企业的权益。还要保证PPP项目不受地方政府的政策连续性影响,因为大部分PPP项目是长期投资和运营的项目,政策的频繁变化不利于双方合作,削弱了私营企业的实力。 4.2 完善成立专门监管机构
  借鉴国外经验,很多成功推广PPP项目的国家和地区都有专业的PPP管理机构作为支撑,比如英国的PUK,澳大利亚的IAU以及欧盟的欧洲PPP专家中心等[20]。在我国也可设立PPP管理中心,作为专门的PPP模式推广应用监管机构。从法律层面上对PPP监管机构作出明确具体的规定,确定其管理权限、管理范围,从行为主体界定、投资领域约束、操作规程标准、过程信用评价等方面合理介入,在财政部门的监督指导下履行PPP监管职责。当然,为了避免PPP模式监管因缺乏法律支撑而造成公私方的纠纷,减少监管阻力,加强PPP监管机构法制研究和建设力度是非常有必要的,这样可以使PPP监管机构有可靠的法律法规支撑,将PPP监管置于法律框架内运行。
  4.3 提供政策保障,降低社会资本进入障碍
  第一,加大金融政策支持:发挥政策性银行的引领和导向作用,对不同类型的项目采取不同的信贷支持,实行差别化支持政策;调整银行信贷评价体系,使私营企业与国有企业具有平等融资条件;借鉴外国成功案例,为PPP项目提供其他重要融資渠道,比如政府基金、资产管理机构,投资基金,也可以通过专业投资机构将保险基金、养老基金等用来投资基础设施项目,解决社会资本融资难问题[21]。第二,发挥财政资金的杠杆作用和保障作用:通过优化现有专项资金管理办法、设立支持基金引导社会资本,明确财政资金对不同项目类型的补贴方式,发挥财政资金的杠杆作用。当前我国已设立1800亿基金,对社会资本投资具有强大的撬动作用。第三,完善产业税收等配套政策:通过税收减免、利息补贴、增信担保以及项目周边土地或附属物经营开发优先权等方式激励社会资本参与的积极性。
  4.4 大力培养专业化人才
  PPP项目运作过程中需要综合运用复杂的法律、金融和财务等方面知识,对管理人员要求高,需要各领域极为专业的人才。政府部门在制定各行业PPP项目操作流程时,为了保证高效完善,需要其提供相关的专业指导。根据我国国情,可以从两方面培养人才:第一,注重内部人才培养,可以组织政府专业部门进行知识培训,学习实际案例,加强同高校联系进行理论实践交流;第二,善于外部人才引进,吸引外国专业人才为我所用,通过聘请国外专家,较快学习国外先进经验。
  4.5 尊重社会资本逐利性,创造合理盈利空间
  一般说来,社会资本综合融资成本在8%左右,考虑交易费用和适当回报,就要达到9%左右。如果政府承诺的投资回报率及愿意承担的综合融资成本较低,则意味着该项目对社会资本的吸引力不大[22]。从调研情况来看,目前项目的回报预期远低于这一水平,社会资本根本无法融到资金。因此,必须为社会资本创造合理的盈利空间。从运作方式看,要尽量减少行政手段干预,尊重市场规律,特别是在定价机制上要敢于突破;从融资环节看,要充分发挥政策性金融、开发性金融的作用,借鉴国家开发银行棚户区改造经验,解决企业融资难问题;从政府责任来看,不能把风险全部推给社会资本,要形成政资之间合理的风险分担机制;从法治建设来看,要加快相关法律法规的制定,依法保障社会资本合理权益。
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