公共服务体系的供给侧改革研究

  【摘要】在公共服务体系建设中,从供给侧来看公办机构是长板、民办机构是短板,这样既不利于市场视角的社会公平,又不利于公共服务事业视角的大力发展。未来我国公共服务体系供给侧改革的政策取向是,以公共服务事业体制改革为先导,以规范和完善参与模式为依托,以信息公开和360度监督为保障,推进政社分开,加强政社合作,政府将社会服务的微观管理权切实移交给各类社会力量;区分营利性和非营利性,承认并解决好合理回报问题,分类实施扶持政策;公办机构承担托底功能,民办机构满足多样化需求,实现发展格局的动态调整;推进公办机构改革,推动社会组织发展,实现社会力量的培育和壮大。
  【关键词】公共服务 供给侧改革 民办机构 社会力量 民间资本
  【中图分类号】C912 【文献标识码】A
  【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.05.008
  丰富公共产品、改进公共服务,既是转变政府职能、建设服务型政府的重要抓手,也是通过全面深化改革、提高供给体系的质量和效率,助力中国经济实现中高速增长的“双引擎”之一。针对当前公共服务普遍存在的供给总量不足、供给分布不均、服务质量有待提高的显著问题,党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)明确要求增加公共服务供给,从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手,增强政府职责,提高公共服务共建能力和共享水平。并且特别强调,要创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。这无疑是我国公共服务供给侧改革的指导纲领和行动指南。
  如果说公共服务事业是经济社会发展的短板,民办公共服务事业则是短板中的短板。民办机构等新型社会力量是当前和今后一段时期内推进公共服务事业发展的重要推动力。大力推进公共服务体系供给侧改革,促进社会力量参与公共服务事业发展,对于公共服务事业扩大总体规模、优化内容结构、提高发展质量、提升内涵品质意义重大,对于促进城乡居民消费、社会领域产业发展、经济发展方式转变等方面将发挥重要作用。
  概念界定和理论基础
  概念界定。所谓公共服务体系主要是指以政府为主导、以社会团体和私人机构等为补充的供给主体,以为公民提供基本而有保障的公共服务为主要目的而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等制度安排,最主要表现为政府主导、社会参与和体制创新。公共服务体系的建立和完善,对于社会和谐稳定,对于企业健康发展、国际竞争力增强,对于节约社会资源、提高服务效率等都具有非常重要的意义。公共服务体系建设要打破过去政府唱独角戏的局面,真正做到问需于民、问计于民、问政于民,充分发挥民办机构等社会力量的作用,有利于进一步转变政府职能,让政府发挥更好的作用。
  所谓供给侧结构性改革,就是从提高供给质量出发,用改革的办法推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,更好满足广大人民群众的需要,促进经济社会持续健康发展。过去,我们在公共服务体系供给侧过分依赖传统的公办公共服务事业机构,对正在成长的社会型企业和民办公共服务事业机构重视得不够。我们必须加大公共服务体系改革的力度,大力促进公共服务的供给侧改革,进一步激发市场活力,让市场在提供公共服务方面也发挥决定性的作用,进一步改进公共服务体系的绩效。
  社会力量是指政府之外且与政府没有直接隶属关系的组织和个人,包括民间资本、民办社会组织和个人,其中民间资本与国有资本相对应,民办社会组织与公办社会组织或官办社会组织相对应。所谓公共服务体系供给侧结构性改革,就是要确立竞争中立的核心原则,即不受外来因素干扰的市场竞争,进一步完善现存公共服务提供的规则或制度,从而保证在公办机构和民办机构之间实现公平竞争,它包括税收中立、债务中立、购买中立、监管中立。
  未来公共服务体系供给侧改革的三个靶器是:一是扩大公共服务的供给,供给提供主体多元化;二是改造公共服务本身,基础设施和服务标准改造齐头并进;三是让公共服务受益者更多自由选择、更加满意。
  大力推进公共服务体系供给侧改革,重在推进民办机构对参与公共服务体系建设和事业的发展,主要包括三个方面的含义:一是民办机构过去不许参加的,未来要允许参加,即公共服务事业生产多元化;二是民办机构要参与公共服务事业服务标准的制定;三是民办机构要参与公共服务事业服务质量的评估和监督全过程。
  总而言之,公共服务供给侧改革旨在促进政府把该管的事情管好,不该管的事情放权给市场和社会。通过为市场和社会主体创造平等竞争环境和提供更好的服务,利用市场和社会机制完善资源配置,形成政府购买、市场和社会提供的公共服务产品供给机制,构建多元化、社会化的公共服务供给体系,有利于扩大公共服务受益范围,有利于提高公共服务的数量和质量,有利于使社会发展与经济发展协调同步。
  理论基础。第一,基于公共产品理论的经济学分析。公共服务事业领域同时存在纯公共产品、准公共产品和私人产品,三类产品的供给责任和生产行为可以有不同组合形式。对于民办机构等新型社会力量参与公共服务事业,政策态度不仅是允许开放,而且是鼓励支持,同时允许形成有限市场,各种社会力量在参与公共服务事业中存在一定程度的竞争。
  第二,基于新公共管理理论的管理学分析。首先,公共服务事业中服务项目的确定要充分考虑社会公众的实际需求,不能“一刀切”、过于追求形式主义。其次,政府要围绕如何更好地促进各类社会力量参与,制定出保障有力的法律法规和切实可行的政策措施。再次,社会力量参与公共服务事业要有开放、公正、平等的政策环境,制度规范和政策实施要尽可能地做到公开透明。最后,公共服务事业领域的公共资源也要注重绩效评价,在实现社会效益的基础上提高经济效益。   实践意义。民办机构有进入公共服务事业领域的意愿和动力,公共服务事业领域有引进社会力量的需求和空间,二者能够有机结合并相得益彰,将促进经济社会协调可持续发展。
  第一,对公共服务事业而言:实现又好又快发展,解决社会发展“短腿”问题。一是弥补资金投入不足。民办机构参与公共服务事业,特别是民间资本的进入,将较好地发挥对财政资金的补充作用。二是有利于激发公办机构活力。民办机构参与公共服务事业,一方面增加了政府在公共服务生产主体上的选择面,减少了对公办事业单位作为单一生产主体的依赖;另一方面通过民办机构的专业性和灵活性来增强社会服务生产市场的竞争。三是提升资源利用效率。民办机构参与公共服务事业,将有助于在各个领域、各个环节整合并优化资源配置,通过专业化合作、先进管理技术引进和灵活性制度安排来促进资源利用效率的整体提升。
  第二,对民办机构而言:实现健康持续成长,拓展成长提升空间。一是拓展民间资本投资空间。公共服务事业领域拥有巨大的投资空间,且具有回报稳定、社会效益好等特点,使其赢得大量民间资本的青睐。《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔2013〕40号)预计到2020年我国健康服务业总规模将达到8万亿元以上。二是推动社会组织规范有序发展。社会组织进入公共服务事业领域,尤其是通过购买服务、伙伴合作等形式,将一方面推动官办社会组织的民办化,逐步向真正意义上的社会组织转变;另一方面促进民办社会组织的有序发展,成为联接政府与社会公众之间的桥梁与纽带。
  第三,从经济层面上看:扩大消费与促进就业双轮驱动,推动经济发展方式转变。一是扩大城乡居民消费。民办机构参与公共服务事业,将能有效填补政府和公共部门生产的不足,将城乡居民不断增长的社会服务消费需求激发并释放出来,形成促进经济发展方式转变的推动力。二是促进城乡居民就业。民办机构参与公共服务事业,通过灵活性、人性化的制度设计和服务安排,让更多的潜在社会服务需求转化为现实需求,能够为社会提供大量工作岗位。
  第四,从社会层面上看:满足社会公众多样化服务需求,增进社会和谐稳定。随着更多的城乡居民进入中等收入群体,新兴社会阶层分化涌现,按照高、中、低不同档次确定的有效购买力,不仅对基本公共服务保持旺盛需求,对个性化、专业化、潮流化的非基本公共服务也提出更高要求,从而形成多层次、多样化的社会需求基本形态。民办机构参与公共服务事业,则是满足社会公众各类需求所必不可少的,从而切实增进社会和谐稳定。
  第五,从政治层面上看:增强社会各界凝聚力,巩固执政基础。社会力量既是一种经济力量,也是一种政治力量。民办机构参与公共服务事业,将有助于推动社会的政治互动,有利于改进基本公共服务的政策与绩效。对我国而言,民办机构参与公共服务事业可以扩大中国共产党的执政基础,增进社会各界的凝聚力量,从而有利于顺利实现中华民族伟大复兴的中国梦。
  第六,从文化层面上看:倡导公正平等价值理念,形成和谐社会文化氛围。民办机构参与公共服务事业,将有助于形成普遍、公平、公正参与的价值取向和社会观念,从而在全社会营造和谐平等的文化氛围。
  现阶段民办机构参与公共服务供给的总体评估
  参与规模在不断扩大且以较快速度增长。随着相关法律法规和政策措施的陆续出台,社会力量参与公共服务事业的领域在逐步拓宽,程度在逐步加深,规模也在不断扩大。具体表现在两个方面:第一,社会力量举办的机构数量在不断增加。2008年至2014年,各级各类民办学校和教育机构的数量由10.09万所增至15.52万所。第二,社会办机构提供的服务数量也在迅速增长。2008年至2014年,各级各类民办学校和教育机构的在校生数量由2824.4万人增至4301.91万人。
  民办公共服务事业的结构性特征突出且正在优化。一是行业之间结构。教育、医疗卫生、养老服务、公共文化体育、人力资源服务等领域,社会力量的参与程度不一样,体现在参与幅度和参与深度上。总体而言,养老服务、文化产业、人力资源服务等领域社会力量的参与比例高一些,而教育、医疗卫生等领域的参与比例低一些。
  二是行业内部结构。教育领域,早期以高校和职业教育为主,民办高校和独立学院是社会办学的主要载体,近年来学前教育发展迅速,义务教育也开始逐步涉入,幼儿园基本上以民办为主。医疗卫生领域,以综合性医院、特色专科医院和个体诊所为主,中医医院和护理院等较少。养老服务领域,提供一般性生活照料的养老服务机构较多,社区养老服务发展比较滞后。公共文化体育领域,社会力量主要集中在文化产业和体育产业,群众性文化和体育活动的参与度较低。
  三是区域结构。大多数经济发达地区都出台了相对完善的实施政策,尤其是东部发达地区,甚至部分县级市也出台了相应文件,而广大中西部地区大多停留在省级层面和中心城市。民办高校和职业教育机构在地域上比较集中,主要分布在北京、上海等大中型城市或省会城市。综合水平较高的医院集中在大中型城市,小城市则以专科医院和个人诊所为主。
  四是城乡结构。由于发展基础的差距,社会力量参与公共服务事业主要集中在城市,无论是参与规模,还是参与程度和参与深度,城市都远远超过农村,这种格局短期内将不会有大范围的改变。   民办机构的服务范围不断拓展。民办公共服务事业的服务范围呈拓展趋势,具体体现在三个方面:一是民办公共服务事业的服务对象群体范围在逐步拓展,由公办公共服务事业覆盖范围之外的群体向覆盖范围之内的群体延伸,越来越多地提供之前由公办机构提供的公共服务,如在教育领域由高等教育和职业教育向义务教育延伸,在养老领域由高端、健康老人向失能半失能老人延伸,在医疗服务领域由特色专科服务向综合诊治服务延伸。二是民办公共服务事业的服务内容范围在逐步拓展,由非基本公共服务向基本公共服务延伸。三是民办公共服务事业的产业化道路在逐步拓展,部分民办公共服务事业在尝试集团化运作,形成品牌效应,在全国各地进行布点规划,向产业化方向发展。
  社会力量的参与模式和实现形式日益丰富多样。根据产权主体和运营主体的不同,目前社会力量参与公共服务事业主要有三种模式:一是公建民营;二是民办公助;三是民建民营。当前三种模式均不同程度地存在。但在政策实践中,三种模式又区分为很多具体的实现形式,围绕政府和社会力量的合作机制,将场所设施建设和运营管理两个主要环节进行分拆,同时将资产转让环节穿插其中,形成了灵活多样的参与形式,如BOT(建设—运营—转让)、TOT(转让—运营—转让)、BBO(收购—建造—运营)、合同外包、政府采购等。
  社会力量参与公共服务事业供给的主要问题及其成因
  门槛进入“陷阱”:“铁门”“玻璃门”和“弹簧门”同在。“铁门”现象表现为,政策文件通常将行业准入表述为鼓励和引导社会力量“进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域”。行业主管部门基本上仍按照自身工作逻辑对行业准入进行设限,不希望社会力量进入的领域就自行规定禁止准入,至于为何禁止准入,则多以国家秘密、开放风险大且影响社会稳定、监管机制不完善等为理由。如民办高校领域,法律规定民办高校享有招生自主权,然而在公办高校与民办高校的招生竞争中,一些地方的教育行政部门首先满足本地区公办高校在生源和质量方面的需求,对民办高校采取种种限制措施。
  “玻璃门”现象表现为,大多数公共服务事业领域在行业主管部门不太情愿的背景下予以开放,社会力量可以进入,但仍需面对各种严苛的审核和行政监管,令社会力量知难而退。如民办医疗卫生领域,法律规定民办医疗机构只要符合条件,即可申报医疗保险定点单位,但实际能够申办下来的民办医疗机构并不多,而且申办成功的民办医疗机构通常要接受比公办机构严格得多的年度审核。
  “弹簧门”现象表现为,部分公共服务事业领域的行业准入和行政监管存在较大弹性空间。行业主管部门为推动公共服务资源发展而有意降低准入标准,或对部分尚未规范的潜在不达标行为给予宽容,以此鼓励和引导诸多社会力量的进入。但是一旦出现风险因素,便立即加以严格审核并采取治理整顿措施,这使社会力量面临前后不一致的准入标准和监管规则,处境比较尴尬。如养老服务领域,近年来为应对人口老龄化挑战,各地大力鼓励和支持民办养老服务机构的发展,在场地设施和设备配置基本达标的前提下,人员配置、技能培训和服务标准往往被忽略,导致部分地方出现虐待老人、卫生状况不合格等问题,民政部门才及时加强监管,勒令整改乃至清退出养老服务领域。
  社会力量进入公共服务事业领域后面临各种体制机制障碍。出于维护公益性和控制负外部性的考虑,对进入公共服务事业领域的社会力量给予严格规范和制度约束,这本身是无可厚非的。但是,规范和约束一旦过度,就构成对社会力量的障碍,成为民办公共服务事业发展的羁绊。
  一是登记类型约束僵化。社会力量进入公共服务事业后,如果登记为民办非企业单位,将不得从事营利性活动,不得设立分支机构,不得连锁运营,所投资产全部转为社会资产,同时其资产不得用于抵押、质押和担保;如果登记为工商企业,就难以享受各种优惠政策。
  二是发展融资比较困难。政策鼓励金融机构为民办公共服务事业在融资、担保等方面提供更多支持,但在实践中,由于民办公共服务事业资产在抵押、质押、担保上存在制度性障碍,金融机构对民办公共服务事业惜贷现象比较普遍。
  三是人力资源体系比较脆弱。民办公共服务事业不属于事业单位,在人员编制、职称评聘、社会保障等方面无法实行事业单位管理办法,虽然政策规定民办学校的教师、非公立医疗机构的医护人员享受与公办机构同类人员的同等待遇,但在实践中难以有效落实。
  民办机构与公办机构处于不对等地位。目前公共服务事业各领域仍以公办、国有为主体,公办主体、国有主体与行政部门有着千丝万缕的联系,同时也享受着历史形成的资源优势。资源优势部分是显性的,部分是隐性的,这使得社会力量在公共资源使用上处于不对等地位。公办机构得到大部分财政补贴,而民间资本得不到或得到较少补贴。在服务定价方面,公办机构可以在财政投入的保障下进行低价竞争,这将大量社会力量排挤出公共服务事业领域。
  社会力量自身综合素质不适应公共服务事业发展需要。公共服务事业对社会力量的综合素质要求很高,如对行业发展趋势的判断和把握,以及专业化管理能力等,单凭参与热情无法支撑起民办公共服务事业的健康可持续发展。处于民办公共服务事业发展初期的民间资本和社会组织对公共服务事业的参与经验不足,参与能力不够,难以完全承接政府转移的社会公共服务,这也是行业主管部门对社会力量参与缺乏足够信心的主要原因之一。例如,少数民办高校内部管理不规范,法人治理结构不健全,教师和学生的权益缺乏应有的保障,造成了不良的社会影响。
  针对民办公共服务事业发展来说,社会力量、政府部门、服务对象和公办机构是其中最为直接的利益相关者。四者对民办公共服务事业发展的态度和意见迥然不同。
  公共服务体系供给侧改革的原则
  我们认为,未来促进我国社会力量参与公共服务事业发展的原则应该毫不犹豫地明确为普遍购买、多元供给;完善标准、与时俱进;信息公开、全面监督。
  竞争导向:普遍购买、多元供给。过去我们向国有事业单位的拨款机制,实际上是定向购买。但是,随着民办非企业、行业协会、商会和基金会的大力发展,未来公共服务事业也好,基本公共服务也好,都要向社会普遍购买服务,甚至在同等条件下,可以向企业、社会组织等社会力量普遍购买。多元供给可以引入竞争,改善服务供给端的惰性。当然这是以国有事业单位战略性调整(即缩小国有事业单位比例)、改革国有事业单位内部治理结构为基本前提的。因此,普遍购买目标的实现必须以大力推进事业单位供给端的改革为先导,只有供给多元化,才有可能实现普遍购买、公平竞争的目标,进而改进公共服务事业服务或者基本公共服务的绩效和质量。   标准引领:完善标准、与时俱进。实现公共服务事业的普遍购买和多元供给,必须首先给出各类公共服务事业的相应标准。现在我们各类公共服务事业的相应标准一方面相当缺乏,另一方面不甚科学,必须建立公共服务事业的服务标准体系,并在实践中不断完善,最终逐步实现公共服务事业的标准随经济发展水平提高的合理联动。
  满意至上:信息公开、全面监督。公共服务事业各类信息充分公开,是实现公共服务事业服务全面社会监督的重要前提。各级政府要主动公开各类公共服务事业财政支出的详细清单,以及相对应国有事业单位和各类社会组织或者经济组织承担各类公共服务事业的基本状况和第三方评估报告。结合社区各公共服务事业服务的相关投诉,对当地公共服务事业服务进行总体性的宏观评估以及360度的微观评估,确保各类公共服务事业服务的落实和改进。
  公共服务事业供给侧改革的取向和实施路径
  改革的基本取向。第一,推进政社分开,加强政社合作,政府将社会事务的微观管理切实移交给社会力量。推进政社分开,加强政社合作,根本上是要政府找准位、定好责,从公共服务事业的微观活动中抽出来,将具体生产事务移交给社会力量。为增强战略方向的可操作性,政府部门有必要列出暂时不宜由社会力量承担的社会事务,其他则对社会力量全面放开。具体而言,政府职能主要体现在五个方面:一是制定并出台促进社会力量参与公共服务事业的相关法律法规,为民办公共服务事业发展奠定坚实的法律基础。二是对公共服务事业中的公共产品承担供给责任,并且随着经济社会发展阶段的变化,对社会公共服务项目和内容进行动态调整。三是承担生产责任,对具有供给责任的公共产品,不适合社会力量生产的,承担直接生产责任;适合社会力量生产的,通过相应形式交给社会力量生产。四是负有扶持责任,对社会力量自发生产公共产品及其他具有公益性的社会服务和产品,给予一定的相应政策扶持。五是对社会力量参与公共服务事业的全部行为,依法进行行政监管。
  第二,区分营利性和非营利性,承认并解决好合理回报问题,分类实施扶持政策。促进社会力量参与公共服务事业,必须承认民间资本进入公共服务事业领域的逐利性,允许其获取合理的投资收益。社会力量参与公共服务事业虽然属于自愿行为,但应受到政策的支持和鼓励,根据参与主体、参与性质和盈利水平的不同分别给予相应的扶持。社会力量所受的支持力度与营利性程度呈反比,营利性程度越低,所获支持力度就越大。
  第三,公办机构承担托底功能,社会办机构满足多样化需求,实现发展格局的动态调整。理想的关系模式应该是,公共服务事业领域以社会办机构为主,公办机构发挥保障性的托底功能,二者相互配合与协调。同时社会办机构呈现多层次发展,满足社会公众的多样化需求。
  第四,推动公办机构改革,推动社会组织发展,实现社会力量的培育和壮大。公办机构从政府的附庸角色彻底摆脱出来,建立起完全独立的法人,实行现代社会组织治理结构或现代企业治理结构,参与政府购买服务的竞争,接受政府的绩效评估和行政监管。行业主管部门不再直接插手公办机构的具体事务,转变为代表政府行使评估和监管职能。除资产属性存在不同外,公办机构将与社会办机构逐渐趋同。逐渐提高参与公共服务事业的社会力量中社会组织的比重,使社会组织和民间资本在民办公共服务事业中合理分工、错位发展,民间资本从一些领域逐步退出来,社会组织相应填补进去。其中关键是要推动社会组织的有序快速发展,形成有利于社会组织承担社会事务的政策氛围。
  公共服务事业供给与生产机制设计。发展公共服务事业的主要目的就是,向全社会更好地提供多元化、多层次的公共服务。从这个角度来说,公共服务事业的供给与生产机制设计等同于公共服务的供给与生产机制设计。按照公共属性的强弱,公共服务通常可以区分为基本公共服务和非基本公共服务。按照“社会公众基本需求”和“政府供给服务最小范围”的标准,基本公共服务还可以进一步细分为保障型公共服务和发展型公共服务,前者限定于一定经济社会发展阶段社会公众应该享有公共服务的最小范围边界。
  对于保障型公共服务,政府承担全面供给责任,政府及公共部门是主要生产主体,社会组织和私人部门可以适当方式来参与生产,但必须以保障公益性的实现为前提。在社会组织发展较为成熟或私人部门参与意愿较强的前提下,保障型公共服务可以考虑适当由政府购买服务的形式来实现。
  对于发展型公共服务,政府承担主要供给责任,政府及公共部门发挥引导示范作用,社会组织是主要生产主体,私人部门在实现社会效益的前提下适当参与生产。发展型公共服务的生产,强调社会效益与经济效益相结合,建议更多考虑采取政府购买服务的形式来实现,同时加强公共资源投入的绩效管理。
  对于非基本公共服务,政府承担一定供给责任,社会和市场是主要供给者,政府及公共部门基本上不参与生产行为,私人部门是主要生产主体,社会组织适度参与生产。非基本公共服务主要实行市场调节,既满足社会成员的高层次服务需求,又能形成适度的社会服务市场,并推动社会领域产业发展。
  改革的实施路径。第一,以公共服务事业体制改革为先导。一是要正确区分公共服务事业领域的“基本”与“非基本”属性。一方面,政府要加大公共财政投入,集中力量搞好基本公共服务,为全体公民提供基本而有保障的公共产品,着力推进基本公共服务均等化;另一方面,在非基本公共服务领域,大力推进市场化改革,鼓励社会力量以多种方式进入公共服务事业领域,加快发展相关产业。二是对于必须由政府提供的公共服务,也要创新服务提供方式,引入市场竞争机制,强化成本核算和绩效管理,提高服务效率和服务质量。三是深化事业单位改革。按照社会功能将现有事业单位划分为主要从事公益服务、主要承担行政职能和主要从事生产经营活动三个类别,同时改革事业单位人事管理、收入分配、社会保险等方面制度和完善相关财政政策。
  第二,以规范和完善参与模式为依托。社会力量参与公共服务事业的趋势将以公建民营和民办公助为主,鼓励发展民建民营模式中的非营利形式。公建民营模式下,社会力量通过部分购买、租赁、承包、受托运营等途径参与公办机构的运营管理,引入市场化机制和管理理念,提高资源利用效率。民办公助模式下,社会力量出资举办公共服务事业,全面或部分承担公共服务的提供责任,在开办建设、日常运行等环节接受政府以政府购买、补贴、补助、税费优惠等形式给予的政策支持,这是社会力量参与公共服务事业的主流方向。   第三,以信息公开和360度监督为保障。各级政府要积极推进公共服务事业领域的信息公开,将其作为政府信息公开的重点。通过制定《政府信息公开条例》实施细则,在法律层面解决公共服务事业相关信息“公开”与“保密”的界限,落实“公开是原则,不公开为例外”的要求。同时要加强360度监督,即完善各级政府部门对相关公共服务事业单位的监督,公共服务事业服务对象对公共服务事业服务提供者的监督,公共服务事业服务提供者同行之间的互相监督,司法部门的依法监督,以及理事会、职工大会和监事会的内部监督。
  公共服务体系供给侧改革的时间表
  到2020年:社会力量积极参与公共服务事业发展;全面启动国有事业单位改革;启动修订社会组织和政府购买基本公共服务相关法律法规;社会组织数量比2015年增加一倍;启动社会力量内部治理机构的建设;推进社会力量参与公共服务事业外部监督;社会力量参与公共服务事业的服务量或价值量占到整个全社会公共服务事业的30%以上。最好的大学里面有个别民办大学,最好的医院里面有个别民办医院,最好的科研机构里面有个别民办科研机构,最好的慈善组织里面有个别民办慈善组织。
  到2025年:社会力量普遍参与公共服务事业发展;基本完成国有事业单位改革;社会组织和政府购买基本公共服务相关法律法规相对完善;社会组织数量比2020年增加50%;社会力量内部治理机构相对健全;推进社会力量参与公共服务事业内部监督;社会力量参与公共服务事业的服务量或价值量占到整个全社会公共服务事业的40%以上。最好的大学里面有一些民办大学,最好的医院里面有一些民办医院,最好的科研机构里面有一些民办科研机构,最好的慈善组织里面有一些民办慈善组织。
  到2030年:社会力量全面参与公共服务事业发展;继续深化国有事业单位改革;形成完备社会组织和政府购买基本公共服务相关法律法规体系;社会组织数量比2025年增加50%;社会力量内部治理机构比较完善;完善社会力量参与公共服务事业内外部监督;社会力量参与公共服务事业的服务量或价值量占到整个全社会公共服务事业的50%以上。最好的大学里面有一批民办大学,最好的医院里面有一批民办医院,最好的科研机构里面有一批民办科研机构,最好的慈善组织里面有一批民办慈善组织。
  公共服务体系供给侧改革的政策建议
  明确社会力量参与的领域和条件,建立健全进入退出机制。鼓励民办公共服务事业发展,首先是要破除“铁门”“玻璃门”和“弹簧门”的障碍,使社会力量对参与公共服务事业这一新事物看得明白、进得来而且留得住。为充分体现“鼓励和引导社会力量进入法律法规未明确禁止进入的社会事业领域”,建议对社会力量参与公共服务事业逐步探索实行负面清单管理。针对现行法律法规不完备的问题,建议各级政府、各部门要清理和修订不利于社会力量参与公共服务事业的法规政策规定,尽快启动《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订工作,完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等。
  健全完善的进入退出机制是社会力量参与公共服务事业的“定心丸”。各级政府、各部门必须明确社会力量进入公共服务事业各领域的资质条件,全面清理整合涉及社会力量进入公共服务事业的行政审批事项。建立健全社会力量的退出标准和程序,社会力量退出公共服务事业领域,如果从事营利性活动,允许自由退出;如果从事非营利性活动,并享受政府相关优惠政策,在进行严格的清产核资后,允许撤走所投资产并取得合理回报。
  加大对社会力量的资金支持力度,提升其资金筹措能力。针对公共服务事业领域投资外部性强、规模大、周期长和收益率低等特点,建议从公共财政和金融支持两个角度来提升社会力量的资金筹措能力。公共财政方面,各级政府要充分发挥财政资金的保障性和引导性作用,逐步扩大财政资金扶持社会力量参与公共服务事业发展的资金规模,根据社会公共服务发展需要创新财政支持方式,重点支持社会力量从事非营利性或微利活动,提高财政资金的使用效率。同时,通过政府购买、财政补贴、贷款贴息等形式,鼓励和引导社会力量参与基本公共服务生产。金融支持方面,金融监管部门要加快完善社会力量的投融资体制,加强金融机构与社会力量项目的直接对接,积极创新对社会力量参与公共服务事业的授信、审贷、还款模式。
  创新政府向社会力量购买服务机制,推动民办公共服务事业产业化发展。建立政府购买服务机制是引导民办公共服务事业起步与快速发展的重要推动力。我国要鼓励和引导社会力量以兼并、收购、参股、合作等多种形式参与公共服务事业,积极探索公共服务事业服务、管理合同外包、特许经营等公私合作(PPP)方式,拓宽社会力量进入渠道。探索将一部分建设资金转变为购买服务资金,并完善购买服务资金的使用管理。通过市场机制能够有效购买的社会公共服务,原则上政府不再安排对公办机构的新增建设投入。对于社会力量参与生产的社会公共服务,政府优先购买。
  承认公共服务事业领域存在一定的产业属性,是推动民办公共服务事业发展的关键。我国要加快非国有营利性公共服务事业单位股份制改革,实现产权主体多元化。支持民办公共服务事业做大做强,允许其通过连锁经营、特许加盟等形式壮大规模,重点培育发展一批实力雄厚、具有较强竞争力的大型社会服务企业和企业集团。
  落实对社会力量的各项优惠政策,提升行政服务水平。除公共财政和金融支持外,税费、土地等方面的优惠政策也是民办公共服务事业可持续发展的重要保障。社会力量参与公共服务事业发展,按国家规定享受税收优惠政策,适当减免行政事业性收费。各地在新增用地规划中预留一定比例的公共服务事业用地,社会力量享有与公办机构、国有企业同等的供地待遇。非营利性公共服务事业用地可以划拨方式提供土地使用权,但不得擅自改变土地用途。鼓励社会力量将拥有使用权的土地和房屋投入公共服务事业,按照社会公共服务的内容和性质,分别给予不同的税费优惠和财政扶持。
  服务型政府要求政府在促进民办公共服务事业发展上化被动为主动,完善行政服务行为。各行业主管部门梳理社会力量进入公共服务事业的领域和项目,建立公共服务事业投资信息综合服务平台,及时向社会公开发布国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准、国内外行业动态等信息。加强政府各部门的沟通协调,统筹规划,建立信息共建共享机制,形成扶持社会力量参与公共服务事业建设发展的合力。   推进公共服务事业管理体制改革,增强民办公共服务事业的人力资源保障。改革公共服务事业管理体制尤其是公办社会服务机构管理体制,关系到民办公共服务事业发展的成败。推进公共服务事业单位分类管理,强制推进政事分开和公办社会服务机构的去行政化,建立现代社会法人制度。完善民办公共服务事业财会制度,建立完善的成本核算制度。鼓励社会力量向民办公共服务事业进行捐赠,通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性民办公共服务事业进行捐赠,允许在缴纳企业所得税和个人所得税前予以全额扣除。
  社会力量参与公共服务事业发展,不论营利性还是非营利性,其工作人员在职称评聘、科研立项、学术活动、评先评优等方面享受与公办机构、国有企业同类人员的同等待遇,促进公共服务事业领域人力资源的合理流动。将民办公共服务事业的人才培养纳入现代教育体系和技能提升培训体系,选择一批民办公共服务事业单位作为人才培训实习基地。符合条件的民办公共服务事业单位的服务人员可以纳入公益性岗位开发,给予相应的岗位补贴、社会保险补贴和培训补贴。
  (国家发展和改革委员会社会发展研究所常兴华研究员、李璐副研究员、万海远副研究员、潘华博士等参加了本课题研究的讨论)
  参考文献
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  责 编/马冰莹
  Supply Side Reform Research on the Public Service System
  Yang Yiyong Xing Wei
  Abstract: In the development of the public service system, from the supply side point of view, the public institutions are the long board and the private institutions are the short board, which is not conducive to social equity from the market perspective or to the rapid development from the public services perspective. The policy orientation of the future supply side reform of the public service system in China will be to let the institutional reform of the public service system play a leading role, rely on standardization and improvement of the participation mode, use the information disclosure and 360-degree supervision as the protection, promote the public-private separation, strengthen cooperation between government and the non-public sector, and get the government to transfer the management rights at the micro level to the non-public sector; distinguish between for-profit and non-profit institutions, admit and solve the problem concerning a reasonable return on investment, and implement the supporting policies by type; get the public institutions to meet people"s basic needs and the private organizations to meet people’s other diverse needs, and realize the dynamic adjustment of the development pattern; and promote the reform of public institutions and the development of the social organizations, so as to cultivate and expand social forces.
  Keywords: public service, supply side reform, private institutions, social forces, private capital
浏览次数:  更新时间:2016-03-29 14:19:30
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