欧盟政治体系中的议会间合作机制:发展与影响

张 磊

〔提提提要〕尽管被赋予越来越多的权能,但欧洲议会和成员国议会在欧盟政治体系中的作用仍然有限,关于“民主赤字”的讨论使议会间合作机制成为热点。欧盟议会间合作机制已经有了长足发展,呈现出一定的发展趋势和特点。议会间合作机制主要发挥信息交流、学习“最佳实践”和协调立场的作用,有助于减少欧盟“民主赤字”,但其发展还面临诸多限制。为了增强欧盟的民主合法性,加强议会间合作机制、提高欧洲议会和成员国议会在欧盟中的地位和影响是未来的发展方向。虽然目前议会间合作机制主要在欧盟内政领域发挥作用,但未来有可能对包括中欧关系在内的欧盟对外关系施加影响。

〔关 键 词〕议会间合作机制、欧盟、欧洲议会、民主赤字

〔作者简介〕张磊,中国社会科学院欧洲研究所助理研究员

〔中图分类号〕D750.23

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832(2015)3 期0075-13

欧盟的“民主赤字”问题由来已久。欧洲议会的权力自成立以来不断增强,但未完全弥补成员国议会权力的缺失。欧盟权能增大所导致的行政权力扩大、欧盟理事会信息的不公开和欧盟机构的日益官僚化都使得决策远离民众的监督。债务危机不仅是经济层面的危机,而且进一步加剧了欧盟的“民主赤字”与合法性危机。在此背景下,如何增强欧盟的民主合法性、如何提高议会[1]在欧盟决策体系中的地位,成为当前欧洲的热门话题。其中,加强欧盟议会间合作以更好地发挥议会的影响和作用是一个重要方面。

一、议会间合作机制的法律和现实基础

在实行直接选举之前,欧洲议会议员由各成员国议会指派任命,欧洲议会就与成员国议会有过合作,但这些合作仅仅是偶然、非机制化的。随着一体化的发展,条约为议会权能的增强以及议会间合作奠定了基础。一方面,欧洲议会和成员国议会的权能不断增强,为二者的进一步合作创造了条件;另一方面,成员国议会参与欧盟事务仍面临诸多限制,“通过议会间合作来增强成员国议会的权力,从而减少欧盟‘民主赤字’”的观点引发了许多关注。加强议会间合作成为一种自然而然的选择,“双赢”和“互惠”思想指导下的议会间合作逐渐兴起和发展。

(一)条约为议会权能增强及议会间合作奠定基础

在短短的几十年中,欧洲议会已从一个仅具有建议和咨询权的机构发展成一个制定政策的立法机构,在欧盟的治理体系中具有显著的地位。[1] 被称为“议会条约”的《里斯本条约》的核心目标是增加代议制民主在欧盟的作用,改革欧盟的决策方式和机构设置,使扩大后的欧盟运转更为有效。欧洲议会被视为《里斯本条约》的最大赢家之一,其主要权能——财政预算权、参与立法权和行政监督权——都有了明显扩展。在预算方面,欧盟支出需经欧洲议会批准且受议会审查;在制定欧盟法律的普通立法程序下,欧洲议会与部长理事会共同行使立法权,还有权参与修改条约;在行政监督和审议方面,欧洲议会“选举”欧盟委员会主席。虽然与欧盟部长理事会相比,欧洲议会的权能在某些领域(如外交和安全防卫)仍然有限,但是相对成员国议会,欧洲议会在扩权的道路上远远走在了前面。

20 世纪90 年代,成员国议会在欧洲一体化中的作用首次引发关注,这主要与当时关于欧盟“民主赤字”的讨论有关。[2]《马斯特里赫特条约》生效之后,被视为欧盟政治体系中“输家”(loser)或“迟到者”(latecomer)[1]的成员国议会开始觉醒,期望能够在欧盟政治体系中发挥作用。成员国议会纷纷设立欧洲事务委员会(European Affairs Committee)来协调议会关于欧洲的事务,成员国议会议员对欧洲事务的关注也越来越多。[2] 欧洲议会开始试图使成员国议会相信,合作可以带来“双赢”和“互惠”的结果。在此思想指导下,成员国议会参与议会间合作由最初的踌躇不前到越发活跃。通过参加成员国议会和欧洲议会共同举办的联合会议和双边会议,成员国议会议员不仅能够与欧洲议会议员交流信息,而且能够了解其他成员国的立场。

这些会议也越来越具有政治色彩,欧盟委员会和理事会有时也派代表参加。[3]此后,欧盟的议会间合作开始不断完善, 日益朝着制度化的方向发展。

《里斯本条约》首次给予成员国议会在欧盟决策过程中的重要地位。早期预警机制中的“黄牌程序”下,如果提案被1/3 成员国的议会否决,欧盟委员会须重新考虑提案。但是,《里斯本条约》生效以来,仅仅出现了两次“黄牌程序”。[4] 不少学者认为早期预警机制可能影响有限:它忽视了议会民主政体下行政机构与立法机构的混合;[5] 同时,成员国要达到一定数量难度很大,这对成员国议会之间的合作提出了很高的要求。《里斯本条约》中《关于成员国议会在欧洲联盟中作用的议定书》第二编对议会间合作进行了明确的规定,特别指出:“欧洲议会应与各国议会共同就组织与推动联盟内部有效的和定期的议会间合作做出决定。”[1] 在实践中,成员国议会议员参与欧盟立法、审议欧盟事务常常面临高额的成本,知识、信息和时间都缺一不可。此外,近年来,欧盟立法程序中出现大量由欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会进行的“三方会谈”,使得成员国议会难以对欧盟立法程序进行有效审议。[2]有学者指出,除非成员国议会有效地组织集体行动,否则它们仍然是欧盟决策过程中的“纸老虎”。[3] 这些局限和困难都进一步凸显了欧洲议会与成员国议会加强议会间合作机制的必要性。

(二)债务危机下“民主赤字”的讨论促进议会间合作发展

在近年金融危机和债务危机的背景下,欧盟层面经济政策协调和经济治理的各种决策都产生了深远的影响,成员国政策和欧盟/ 欧元区权能之间的界限逐渐模糊。对于政策协调来说,成员国有不同的预算程序,但欧盟层面要求统一的预算协调,这就进一步增加了欧盟经济治理的复杂性。但是,许多救助计划都由欧元区财政部长和成员国政府做出决策,成员国议会和欧洲议会难以发挥影响,尤其在引入“欧洲学期”(European Semester)[4] 后,欧盟委员会和成员国政府的协调进一步紧密,却将欧洲议会排除在外,成员国议会仅仅在过程的结束阶段才有限参与。

欧盟“民主赤字”进一步加剧的背景引发了新一轮对议会权能的讨论。加强议会合作、增强议会审议功能的呼声不断高涨。2011 年底欧盟成员国围绕《稳定、协调与治理条约》(TSCG)进行谈判时,“在经济和财政治理领域加强欧洲议会与成员国议会的合作”这一观点逐渐出现。2012 年下半年,成员国和欧盟层面的众多行为体都表达了在该领域进行议会间合作的看法。[1]欧盟多家智库也频频召开研讨会,讨论议会和议会间合作在预算和经济政策协调领域的地位和作用。这些讨论涉及到欧洲经济和货币联盟的民主层面,甚至更宽泛地涉及到欧洲政治联盟的发展,在一定意义上促进了欧盟议会间合作机制的进一步发展。

总体来看,欧盟政治体系中的议会间合作主要发生在两个层面。第一是横向的合作,主要是成员国议会之间的合作,它们在欧盟层面承担了议会的功能,但是并没有在一个地理空间内经常会面,被称为“事实上的第三议会”(Virtual Third Chambers)。[2] 第二是纵向的合作,主要是欧洲议会与成员国议会之间的合作,被称为“多层议会领域”(MultilevelParliamentary Field)。[3] 成员国议会与欧洲议会在横向与纵向层面更加紧密地联系在一起,共同构建出欧盟范围内的议会网络。2008 年,由欧洲议会议长和成员国议会议长参加的欧盟议长会议通过了《欧盟议会间合作指导方针》(Guidelines for Inter-Parliamentary Cooperation in theEuropean Union),确立了议会间合作的三大主要目标:(1)促进成员国议会和欧洲议会之间的信息交换和最佳实践的交流,从而加强各个层面的议会控制、影响和审议;(2)保证在欧盟事务中,尤其在辅助性原则和相称性原则[4] 领域有效实施议会的权能;(3)促进与第三国议会的合作。[5]

二、议会间合作机制的发展趋势和特点

经过20 多年的发展,议会间合作形成了以下主要形式:(1)欧盟议长会议(Conference of Speakers of the European Union Parliaments),由欧盟成员国议会的议长和欧洲议会议长参加,是议会间合作的核心和指导机构,负责协调所有的议会间活动;(2)欧洲事务委员会议会间大会(Conference of Community and European Affairs Committees ofParliaments of the European Union, COSAC),主要是在成员国议会的欧洲事务委员会和欧洲议会之间定期召开会议。自1989 年首次召开后,每年举行两次,至今已召开50 多次会议;(3)相关主题或部门的联合会议,包括委员会联合会议(Joint Committee Meetings)、议会联合会议(JointParliamentary Meetings) 和议会间委员会会议(Inter-parliamentaryCommittee Meetings);(4)政党间交流,是议会间合作的一种重要形式;(5)成员国议会派遣代表驻守布鲁塞尔,向成员国议会传递信息,同时组织成员国议会访问欧洲议会。此外,还有议会间的互访、秘书长会议和议会工作人员之间的交流等。议会间合作的主要工具是“议会间信息交换数据库”(IPEX)与“ 欧洲议会研究和文献中心”(European Centre for ParliamentaryResearch and Documentation, ECPRD),这两大工具体现出议会工作越来越专业化的趋势。近年来,欧盟政治体系中的议会间合作机制呈现出如下发展趋势和特点:

(一)合作机制越发多样,涉及领域日趋广泛

《里斯本条约》生效以来,欧盟议会间合作机制越来越多样,涉及的领域越来越广泛。首先进行尝试的是模仿COSAC 会议模式,在外交领域召开议会间大会。首次共同外交和安全政策/ 共同安全和防务政策议会间大会(Interparliamentary Conference for CSFP and CSDP)于2012 年9 月9—11 日在塞浦路斯召开,主要关注“阿拉伯之春”,以及推进在共同外交和安全政策领域的合作。[1] 经济治理领域的议会间会议紧随其后,首次经济和财政治理议会间大会(Interparliamentary Conference for Economic andFinancial Governance)于2013 年10 月16—17 日在立陶宛召开,主要议题是讨论条约涉及的预算政策,议员们就“欧洲学期”框架下的年度增长战略和国别建议发表观点。除了以上这两种被称为“第二代议会间论坛”的议会间合作形式,欧洲议会还针对经济治理问题推出了“欧盟议会周”(EuropeanParliamentary Week)活动,最近的一期于2015 年2 月召开,讨论“欧洲学期”、稳定、协调和经济治理问题。[1]

此外,不少成员国的政党近年来也在布鲁塞尔建立了联络办公室,以更好地沟通本国政党与欧洲议会党团,获取欧盟层面尽可能多的相关信息。随着技术手段的不断更新,附带同传的视频会议形式开始出现。2012 年1 月,欧洲议会在关于《稳定、协调与治理条约》的谈判中首次采取视频会议,会上欧洲议会议员向意大利议员报告谈判的情况。由于视频会议能够及时召开,且避免了长途旅行的成本,未来使用将越来越频繁。

(二)成员国议会的实践极为不同

成员国议会在议会间合作领域的实践存在差别,一些议会比其他议会更善于建立良好关系。相对来说,德国议会与欧洲议会以及其他成员国议会的联系更加紧密,更善于建立关系网络。从参与率来说,由于部分成员国议会的议员从政府获得的信息更少,因此参加议会间会议更加频繁。[2] 成员国议会内部的不同行为体在议会间合作领域的实践也非常不同:(1)相对来说,议会间合作对反对党作用更大。例如对奥地利议会的研究发现,反对党绿党很难从政府直接获得有效信息,而欧洲议会党团能在最早时间获得欧盟重要事务的信息,因此与欧洲议会绿党党团的合作对奥地利绿党非常重要。[3](2)从意识形态角度看,附属于欧洲政党联盟和(或)欧洲议会党团的政党在议会间合作方面更加活跃和积极。例如,奥地利社民党、人民党和绿党参与议会间合作比奥地利自由党、未来联盟(BZ?)更积极。[1]

(三)成员国议会对欧盟事务兴趣日益浓厚

《里斯本条约》的生效极大地促进了成员国议会参与欧盟事务的热情。根据《里斯本条约》中的《关于适用辅助性原则与相称性原则的第二号议定书》,如果成员国议会认为欧盟立法草案不符合辅助性原则,可以在8 周之内提交“合理意见”(reasoned opinions)。但是大多数时候,成员国议会提交的内容往往超越了辅助性原则的范围,这类意见被称为“其他意见”(contributions)。从2009 年12 月1 日《里斯本条约》生效至2014 年11月18 日,共有491 项立法草案被送到成员国议会接受审议。经过审议,成员国议会向欧洲议会提交了1870 条呈述(submissions),其中297 条是“合理意见”,1573 条是“其他意见”。[2] 相当高比例的“其他意见”表明成员国议会对欧盟层面政治讨论的兴趣日益浓厚,已不仅仅局限于适用辅助性原则的领域。成员国议会不仅使用第2 议定书参与欧盟决策程序,更是将它作为评估欧盟层面政治和立法选择成果的工具。[3]

( 四) 呈现制度化合作与非正式接触的混合互动

除了一些正式的、制度化的合作方式,议会间合作领域还出现了许多非正式的接触与互动,而且非正式的议会间合作日益频繁。2012 年,成员国与欧洲议会之间共有43 次双边访问,125 名欧洲议会议员、208 名成员国议会议员、190 名工作人员参与其中。[4] 除了双方互访之外,一些非正式接触(如打电话、发邮件)也常常发生,欧洲议会议员和成员国议会议员秘书之间的信息和文献交流也已经非常频繁。在实践中,欧洲议会和成员国议会之间的双边关系更加灵活和有效,成为议会间正式合作机制的有益补充。

三、议会间合作机制的影响和局限

议会间合作机制不是决策机构,会议结果也没有法律约束力,其作用主要是提供交换信息和学习“最佳实践”的平台,构建议会行为体协调立场的网络。发展议会间合作机制有助于增强欧盟的民主合法性,但在实践中仍然面临诸多限制。

( 一) 交换信息和学习“最佳实践”的平台

议会间合作机制是议会进行信息交流、资源共享和相互学习的平台。首先,信息对议会来说是非常宝贵的资源。议会间合作有助于克服信息不对称的问题,帮助成员国议会获得欧盟事务的相关信息,包括正在进行的欧盟决策的相关信息,了解参与谈判的其他行为体的立场,从而更好地评估本国政府的立场。例如,有议员就表示曾经从COSAC 会议中得知奥地利在部长理事会中的立场。[1] 在服务指令(Service Directive)[2] 讨论过程中,德国联邦议会就从与欧洲议会的合作中获益良多:德国社民党多次邀请该党的欧洲议会议员、该指令的报告起草人格布哈特(Gebhardt)参加国内会议,讨论议案的进展;德国绿党不仅与该国的欧洲议会议员联系,还与其他国家的欧洲议会议员接触,获取尽可能多的信息。[3] 其次,成员国议会可以通过议会间合作了解和学习其他国家的经验,评估其他议会在监督审议方面的优势。有证据表明,新加入欧盟的成员国议会的监督审议机制比老成员国更加广泛。[4]大多数东欧国家采取类似北欧或奥地利的强有力监督模式,这可被视为新成员国的“后发优势”。

(二)议会行为体协调立场的网络

欧盟政策制定过程少不了利益表达与利益聚合,议会间合作机制有助于构建议会行为体协调立场的网络。首先,议会间合作机制不仅有助于成员国议会控制其政府,而且有助于其更好地向其他欧洲机构表达观点。协调功能对反对党来说更加重要——获取更多关于欧盟决策的信息,与其他政党协调利益,尽可能增加其利益诉求被听到的机会。[1] 其次,对欧洲议会来说,成员国议会提交的呈述尤其是“合理意见”为各方关注的焦点提供了丰富的信息。成员国议会的立场常常是该国部长在理事会中立场的反映,因此这些意见为欧洲议会委员会的立法工作提供了有效的信息来源。[2] 再次,在谈判场合,议会间合作常常有助于在不同议会间搭建桥梁、形成统一立场。例如在2014年12 月,欧洲议会派出了由12 名议员组成的代表团参加利马气候大会。代表团不仅会见关键谈判方代表,而且与其他议会代表尤其是成员国议会代表进行沟通。欧洲议会希望在2015 年大会之前构建“巴黎联盟”,为巴黎大会关于气候变化的谈判奠定基础。[3] 总体来看,欧盟的议会间合作机制有助于将众多利益容纳到决策过程中,在一定程度上克服不同议会之间、不同行为者之间、同一个议会内部的分歧。

(三)减少“民主赤字”

议会间合作机制的加强有助于减少欧盟“民主赤字”。首先,从代议制民主的角度看,欧盟政治主要依赖两种渠道的代议制民主:欧盟公民被成员国议会代表,成员国议会能够控制理事会中决定欧盟事务的政府;同时,欧盟公民也被欧洲议会所代表,欧洲议会正日益成为与理事会同等地位的“共同立法者”。[4] 在欧盟复杂的政治体系中,两种渠道相互交织,通过议会间的相互合作增进整个欧盟的代议制民主。其次,从政党角度看,成员国议会之间、欧洲议会和成员国议会之间的多重联系有可能增强议会党团尤其是欧洲议会党团在欧盟范围内的政策协调作用,有助于加强欧洲议会党团和成员国议会党团、欧洲层次和国内层次政党之间的联系,密切欧盟政治和成员国政治的联系。再次,从政治功能的角度看,议会间合作机制有助于欧洲议会和成员国议会更好地行使自身权能,增强议会对立法活动的参加以及对政府和欧盟事务的监督审议,有助于成员国更好地实施欧盟立法,增强决策过程的透明性。最后,从与欧盟公民的关系看,议会间合作机制有助于推进围绕政策问题讨论的欧盟公共空间的发展,通过将欧盟事务引入国内政治辩论可以拉近其与普通公民的距离。

(四)议会间合作机制的局限

尽管议会间合作机制已经取得了不少成果,但是其发展仍然面临诸多局限。首先,议会间合作机制仍然缺乏协调和有实质意义的互动,其成效还有待进一步提高。例如,议会间大会的新形式——经济和财政治理议会间大会的组织和效率差强人意,参会代表各说各话,并未起到相互沟通的效果,个别议员抱怨并未有实质性收获;一些议会间合作过于松散,缺乏强有力的领导。其次,议会间合作机制还存在制度、技术和成本的限制。28 个成员国议会有不同的制度框架、政治文化和行事风格,这些因素会限制议会间合作的发展。例如,个别成员国议会对议会间合作机制重视不够,不派代表或派遣较少代表参加议会间大会;一些议会间合作的常设机构有逐渐官僚化、追求机构自身利益的趋势;议会间活动产生的翻译、差旅、住宿等花费巨大,尤其在债务危机紧缩预算的背景下,成员国议员在国内面临很大压力,需要证明参加议会间合作的合理性和必要性。[1] 最后,欧洲议会和成员国议会的竞争关系也会限制议会间合作的发展。一方面,欧洲议会更倾向把成员国议会的作用视为监督和控制本国政府;另一方面,在欧洲一体化的过程中,“是否创建一个新的议会间决策机构”的观点不断被提出。一些议员认为议会间合作是“零和游戏”,一方的获益必然以另一方的损失为代价。

四、结语

欧盟的议会间合作机制已经取得了一定的发展,在欧盟层面和成员国层面构建了有效联系,但议会和议会间合作机制在欧盟政治体系中的地位和作用还有许多上升空间。议会在欧盟公民和欧盟政策制定过程中构建了重要的联系。不断发展的欧洲一体化,《里斯本条约》以及金融危机和债务危机带来的挑战,外交、安全和防务政策领域的动议都需要议会的参与,都要求不断完善欧盟的议会间合作机制。欧盟层面的合法性需要欧洲议会和成员国议会的集体行动。二者需要意识到彼此在一体化过程中所承担的重要审议功能,同时也需要在实践中通过协调行动对欧盟决策施加影响。二者应更好地参与欧盟政治体系的运作,建立更加紧密有效的合作机制既是一项长期工作,也是未来的发展方向。

对欧洲议会和成员国议会来说,加强对议会间合作的重视是促使议会间合作更加高效发展的前提。成员国议会之间、成员国议会与欧洲议会之间应该进一步密切多重联系,突破议会间合作机制面临的诸多局限和挑战,更好地掌握信息、相互学习“最佳实践”、协调彼此立场,以更好地参与欧盟立法、监督审议成员国政府和欧盟决策过程。就目前看,随着“欧洲学期”等新机制开始运作并发挥作用,欧洲央行和其他金融机构的作用逐渐增大,加强欧洲经济和货币联盟领域中经济治理的合法性是尚待解决的重要问题。虽然围绕议会地位和作用的讨论仍在继续,但不可否认,增强议会和议会间合作机制在该领域的作用、加强议会对这些机构和机制的监督和审议是其中的一个重要方面。欧洲议会和成员国议会应该最大限度地发挥现有合作机制的作用,提高议会间合作的效率。随着欧盟政治体系的不断发展,未来可能出现涉及更多领域、形式更加多样和效率更高的议会间合作。

就目前看,欧盟议会间合作机制主要在欧盟的内政领域发挥作用,其在欧盟对外关系领域的作用还相对有限。共同外交和安全政策/ 共同安全和防务政策议会间大会自2012 年首次召开会议以来,尚未直接讨论过涉华议题,但是其部分议题对中欧关系会产生间接影响,例如未来要加强欧盟外交的协调机制、重视多层决策机制和众多决策行为体、通过议会间合作审议欧盟的战略伙伴关系、在对外关系领域加强对人权的重视。[1] 此外,《里斯本条约》极大地改变了欧盟对外关系领域的决策机制。欧洲议会可以通过多种方式影响中欧关系,如对国际条约的签订行使否决权、通过欧盟预算施加影响等。美国和韩国在与欧盟谈判相关协定时都将欧洲议会视为重要的行为体。[2] 随着欧洲一体化的深化,未来欧洲议会和成员国议会的权能还将不断增大。2015 年3 月,欧洲议会议长舒尔茨在访华期间表示,欧洲民主的核心因素是议会,议会将在可持续发展与互利、公平的全球贸易方面发挥作用。[3] 议会间合作机制将在欧盟对外关系领域发挥更大的作用,涉华议题和中欧关系未来也会成为欧盟议会间合作机制讨论的热点和重点问题。中方不仅要和欧洲议会、单个成员国议会打交道,而且可能需要关注欧盟议会间合作机制的议题和结论。

对中国而言,未来与欧盟的交往应加强与议会层面的交往与合作。首先,要重视欧洲议会和成员国议会在欧盟决策体系中的作用。2014 年欧洲议会选举和欧盟换届之后,《中欧投资协定》的谈判成为中欧关系的重点,欧洲议会和成员国议会将在协定的谈判和批准过程中发挥作用:《里斯本条约》赋予了欧洲议会对协定的否决权;成员国议会则在一定程度上会影响本国政府在理事会中的表态。其次,要充分利用现有机制,如全国人大与欧洲议会、成员国议会之间的定期交流机制,以及政党之间的交流渠道,同时拓宽交往的新渠道。最后,《中欧投资协定》不可避免会涉及人权和市场准入两个问题,中方可与欧洲议会和成员国议会在相关问题上加强讨论。一方面,通过了解欧洲议会和成员国议会的倾向以更好地了解欧方的立场和民意;另一方面,充分表达中方的关切,向欧方议员展示中国的发展状况,进而达成共识。

【完稿日期:2015-4-28】

【责任编辑:吴劭杰】

浏览次数:  更新时间:2015-09-20 18:42:25
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