走向社会治理的新常态

郁建兴

内容摘要 当前我国经济社会进入了新发展阶段。经济新常态凸显了社会治理在全面建设小康社会总体布局中的地位,并为其提供了新机遇、新条件与新挑战。社会治理迫切需要超越原有管控维稳模式,确立新常态。社会治理的新常态以实现社会公平正义为目标愿景,以社会多元主体共治为治理结构,以法治为实现手段和基本特征。努力确立社会治理新常态,需要在厘清边界、建立网络、要素下沉和“三治合一”等方面做出努力,以法治思维和方式引领多元主体共同参与公共事务治理。关键词社会治理新常态超常态公平正义特征法治

作者郁建兴,教育部长江学者特聘教授,浙江大学公共管理学院院长。(杭州 310058)

基金项目 国家社会科学基金重大项目“地方政府社会管理创新的制度化研究”(13&ZD040)

未来学家说过,一个词如果被反复地使用,就会成为一种大趋势。1998年2月,时任中共中央总书记江泽民在中共十五届二中全会上指出:“谁也不可能回避经济全球化的趋势和激烈复杂的国际竞争……如何趋利避害,掌握主动权,始终是摆在我们面前的大问题。”此后,“全球化”成为党和国家历次重要会议文件中的关键词,特别是随着2001年加人世界贸易组织,中国日益融入全球经济体系,“全球化”真正成为一种时代特征。在当下,关键词可能就是“新常态”。习近平总书记2014年5月在视察河南时第一次使用了“新常态”这个词。嗣后,众多评论员纷纷就经济新常态进行讨论,甚至提出了一个新词——“Pinormal”,即“习近平常态”。可以料见,“新常态”将对我国经济社会发展产生重大影响。

“新常态”首先被用作指称中国经济。已有论者着眼于中国当下及未来的经济发展,研判新阶段经济发展的机遇和挑战,而关于经济新常态对社会治理领域的影响讨论较少。事实上,经济发展与社会治理之间并非线性的单向度关系,它们之间是一个互相表征的过程。因此,从两者相互关系出发讨论经济新常态下的社会治理,显得必要而紧迫。同时,社会治理的发展不仅是对经济新常态的回应和适应性选择,也是其自身生长逻辑的要求。本文试图提出社会治理的新常态概念,致力于考察经济新常态对社会治理的影响,分析社会治理新常态的特征,并讨论确立社会治理新常态的可能路径。

本文所称的社会治理具有广义和狭义两重内涵:广义的社会治理指的是治理主体处理社会事务的多种过程与方式,作为中性词语使用;狭义的社会治理指的是以实现和维护公共利益为核心目标,通过发挥多元治理主体的不同优势、多样化的治理手段,从而实现化解社会矛盾、改善民生、促进公平正义、实现社会稳定和社会秩序等多重目标的过程,作为具有一定价值导向的目标使用。

经济新常态对社会治理的影响

近年来,我国经济增长速度逐年放缓。2014年,我国GDP增速为7.4%,创24年来新低;财政收入增长8.6%,创23年来新低,也是23年来首次跌破两位数。经济高速增长“做不到,没必要,受不了”,日益成为当前发展阶段的现实,也成为各界人士的共识。2015年前三季度,我国GDP增速为6.9%,跌破了7%,这个增速也是2009年第二季度以来GDP首次破7%。因此,经济新常态的第一个特征即是“经济增长速度从高速转变为中高速”。但是,经济新常态的特征不只体现在经济增速下行上,它更应体现在经济发展的质量和效益的提升方面。通过经济发展结构和动力的改善超越以往靠投资驱动的粗放发展模式,才是经济新常态的本质特征。而“经济结构的优化、经济效率的提高和经济发展方式的转型,却是一件尚未实现,有待努力的事情”,因此,需要努力“确立中国经济合理的新常态”。

经济新常态对社会治理产生了怎样的影响呢?

首先,经济新常态前所未有地凸显社会治理创新在全面建设小康社会总体布局中的重要性和紧迫性。改革开放后,随着经济建设中心地位、首要地位的确立与巩固,我国逐渐发展成为一种学者们所谓的“发展型国家”。这种国家型态及其发展模式,在我国经济社会发展中发挥了重要的积极作用,同时也造成了诸多经济、社会与环境问题,特别是较少对社会领域作出承诺,使我们付出了严重的社会代价。从某种意义上说,与“新常态”相对应的,不是“旧常态”,而是“超常态”。近年来,党和国家日益将社会建设、社会治理纳入现代化建设的总体布局,不断作出新的定位和新的论述,正凸显出社会治理创新的重要性和紧迫性,它既是对新情况、新挑战的应对,也是对“超常态”的反正。

其次,经济新常态提供了超越发展型国家、消化原有发展模式产生的严重社会后果的新机遇。在已有发展模式中,经济增长在政府绩效、官员考核中占据很大比重。在经济新常态下,我们将不再以过高的GDP增长作为政府工作目标。习近平总书记多次提出要“全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系,防止把发展简单化为增加生产总值,一味以生产总值排名比高低、论英雄”。他还要求改进党政干部的考核方法手段,“既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。2013年,中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,规定今后不能只把GDP和增长率作为政绩评价的主要指标。在探索GDP之外的考核方式上,美国麻省理工学院于2015年4月9日发布的《2015年社会进步指数》(2015Social Progress Index)做出了一些有益尝试。该报告提出了涵盖一国社会表现的52项指标,形成了对以往单一GDP评价体系的有力补充,也有助于建立更加完善的国家表现评价体系,从而为各国领导人和人民群众提供全面考察国家发展图景的重要参考。

再次,经济新常态提供了社会治理创新的大量有利条件。李克强总理在2015年政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划,这是对经济新常态下新业态的肯定。以社会组织发展为例,我国社会组织数量和作用发挥相对较少、较弱,互联网特别是移动互联网的迅猛发展给社会组织发展提供了历史机遇。2014年底,我国在民政部门登记注册的社会组织共60万家,而腾讯微信群可能有125万个,QQ群可能超过200万个,它们分别是线下登记注册社会组织总量的2倍和3倍多。相似的,“互联网+医疗”、“互联网+教育”、“互联网+交通”、“互联网+政务”等,都将催生社会治理创新。而且,相比于以往基于抽样数据、局部数据、片面数据的治理,大数据、云计算时代可望实现全面治[本文来自于www.Jyqkw.coM]理、微治理。

最后,经济新常态为社会治理带来了新挑战。这种新挑战往往纷繁复杂。例如,在经济发展、财政收入增速趋缓的形势下如何保证民生领域投入?过去十多年,我国在保障和改善民生方面做了大量工作,取得了显著效应,却仍存在一些问题,例如政府对民生承诺过多、过高等。如果经济和财政收入一直维持较高速度的增长,这些过多、过高的承诺尚有可能实现。然而,2014年我国GDP和财政总收入增长速度分别仅为7.4%和8.6%,国家对狭义民生领域(教育、医疗、社会保障和就业)的财政支出占财政总支出的比重也呈下降态势,从2012年的32.61%下降为2014年32.25%。在财政总收入增速下降的同时,狭义民生支出占比下降,这意味着我国政府对民生的投入在未来不会大幅度提升。因此,在经济新常态下,经济增速下行,而经济发展的质量和效益未有明显提升,就会对社会领域的可持续发展带来压力。另一方面,经济质量和效益的提升过程本身也可能带来新的社会问题。例如,产能转移可能带来就业压力。我国现有3亿吨钢铁产能过剩,如果压缩这些过剩的钢铁产量,将会带来大量工人失业,可能引发社会动荡。又如,我们正致力于创新驱动经济发展,但创新常常是颠覆性的:显像管技术曾经风靡一时,后来却被液晶技术取代;胶卷相机曾红遍世界,现在市场却被数码相机侵占;嘀嘀、快的、优步的出现极大地冲击了出租车管理体制。如何应对颠覆性创新的社会后果,将是新阶段社会治理面临的又一大挑战。

社会治理新常态的特征

社会治理不仅要与经济新常态相匹配,其自身也需要实现“新常态”。如同确立经济新常态必须超越已有经济发展模式,确立社会治理的新常态必须超越已有的管控维稳模式。

中共十八届三中全会将“社会管理”改称为“社会治理”,一字之差,却浓缩了中国国家与社会关系的历史变迁与新进展,也体现了党和国家在治国理政和社会建设理念上的重大突破和进步。

改革开放前,我国在计划经济体制框架下建立了“全能主义国家”,国家不仅包办生产资料,还对社会生活实施严格而全面的行政控制。改革开放后,随着社会主义市场经济体制的建立,全能主义的痕迹逐步消退,政府不再大包大揽,社会力量开始成长。但由于过度追求经济增长而忽视社会公平,导致社会发展相对滞后,社会矛盾与社会问题不断累积。党的十六大以来,国家提出了社会建设的战略任务。一方面,推进基本公共服务均等化,取得了显著成效;另一方面,提出加强和创新社会管理。在这一过程中,维稳式和渗透式社会管理全面增强,如对社会组织进行分类控制和选择性培育,行政权力的触角日益向社区和基层覆盖、强化,从而不仅挤压了社会组织的发展空间,还严重抑制了社会活力。

“社会治理”新概念的提出,意蕴深刻,影响深远。党的十八届三中全会不仅将正确处理政府和社会关系明确作为创新社会治理的重要前提,而且将“解放和增强社会活力”提高到与“解放思想”、“解放和发展社会生产力”同等重要的战略地位。

毫无疑问,确立社会治理的新常态,必须超越管控维稳模式。社会治理的新常态,具有以下三个主要特征:目标愿景从“维持社会稳定”转变为“追求社会公平正义”;治理主体从“政府单一主体控制”转变为“社会多元主体共治”;实现手段从“行政理念与命令”转变为“法治思维与方式”。

在目标愿景上,已有社会治理模式将社会治理定位于解决社会矛盾纠纷,片面甚至盲目追求社会稳定与秩序,倾向于刚性维稳思维下的行政性“社会管控”,将社会管理更多地理解为政府对社会的管理,忽视甚至抑制社会自治和社会自我管理的功能和作用。在社会治理新常态中,社会治理被定义为政府治理与社会自治、社会自我管理的良性互动,以保障人民群众的基本正当权利实现机会平等,以促进民生领域发展和再分配实现结果正义,以完善法律程序和弘扬法治精神实现司法正义,旨在增强社会发展活力,积极回应公众利益诉求,促进社会公平正义。

在治理主体上,已有社会治理模式往往将政府作为单一的管理主体,视公众为被管理和控制的对象,即便有社会主体的部分参与,也通常由政府占据绝对主导地位。在社会治理新常态中,政府在发挥主导作用的同时,鼓励并培育社会各方参与合作共治,通过建立主体间的学习网络和增进主体间反复沟通与共同协商,达成统一目标,形成集体行动,并在目标与行动发生偏差或冲突时能够再次通过沟通与协商来修正目标、推进行动。

在实现手段上,已有社会治理模式重行政、轻法治,主要通过行政管控、防控的方式来管理社会,因而具有浓重的应急性与单向性色彩,通常以“危机管理”的消极态度来应对社会问题,以自上而下的行政施压来处理社会冲突,以摆平策略来敷衍群众的利益诉求。在社会治理新常态中,强调法治思维和法治方式,不仅注重依法治国,制定公平合理的法治框架以维护人民权利、保障其在社会事务中的自由,而且注重依法行政,以法律限制公权力、防范“行政吸纳社会”,从而更好地发挥政府在社会治理中的主导作用。

进一步说,法治不仅是社会治理新常态的实现手段,更是其基本特征所在。社会治理新常态的本质即为社会治理的法治版。法治版的社会治理不仅要求规约市场主体和社会主体的行为,也强调对政府自身行为的约束,这是社会治理新常态法治内核的第一个方面。社会治理新常态法治内核的第二个方面,在于法治超越其作为行为规范意义的制度正义追求。哈耶克指出,社会秩序“是许多人的行动的产物,而不是人之设计的结果”。因此,法治的追求也需要我们不断反思,推动制度的自我调适和完善。社会治理新常态法治内核的第三个方面,在于法治超越其作为治理手段工具性意义的价值内涵。法治是建立现代国家的圭臬,是维护现代社会秩序、实现有序协作的普遍规则。法治的价值属性不仅是建设现代国家的追求,也使法治的作用从消极意义上对违法行为的惩罚,转变为积极意义上促进人们观念和认知转变,实现法治观念的内化,推动社会走向更加文明、有序的发展阶段。当代中国正处于社会转型时期,相比以往面临着更加多元、复杂的利益主体和更难以预料的种种风险。法治精神凸显的教化意义在一定程度上降低了社会治理的成本。以法治框架规范国家与社会关系,以法治思维理解当代中国社会的新变化,以法治方式应对社会治理新常态下的挑战,正是社会治理从“法制版”发展为“法治版”、从文本表达发展为治理实践的关键。

如同超越已有经济发展模式非朝夕之功,超越已有管控维稳模式、确立社会治理的新常态也不可能一蹴而就。已有管控维稳模式形成的阻碍可能超乎我们的想象,除外显的制度障碍外,还有内隐的观念障碍。新制度经济学的研究表明,个体理性存在内生性。诺思曾指出:“人们持有的信念决定了他们所做出的选择,然后,这些选择建构了人类行为的变化。”因此,确立社会治理的新常态不仅需要制度转型,也要注意到这种制度对个体认知的塑造作用,重视更具有法治意识、多元共治的理念培养,从而使社会治理从短期策略上升为国家战略。

努力确立社会治理新常态

社会治理的新常态不只是将来时,其上述三个特征已有部分成为现实;但它并非完成时,社会治理领域存在诸多问题亟待解决;努力确立社会治理新常态是现在进行时,它要求我们在厘清边界、建立网络、要素下沉和“三治合一”方面做出努力,以法治思维和方式引领多元主体共同参与治理公共事务。

首先是厘清边界。只有厘清政府与市场、社会的边界,才能摆脱管控维稳逻辑下行政对社会的侵蚀,给予社会更多自由生长的空间,释放社会的活力。给予市场和社会更多的自由不仅具有促进发展的工具性意义,自由本身也是值得追求的价值目标。将政府做不好、做不了的事情交给市场和社会来做,遵循的仍是包揽市场和社会事务的逻辑。在这种逻辑下,尽管相较于以往全能主义国家有一些进步,市场和社会仍至多是政府的补充性机制,其自由来源于政府无奈的让渡,依然面临诸多限制。这些限制不仅减少了人们自由选择的组合数量、降低拓展整体可行能力的有效性,也威胁了私人领域作为价值的自由实现。

森曾指出,必须把人类自由作为发展的至高目的和自身固有的重要目标,与各种形式的自由在促进人类自由上的工具性实效性区分开来。因此,厘清政府与市场、社会的边界,必须把确定政府做不了、做不好事项的“退出”逻辑,转变为从根本上确定政府不应做事项的“边界”逻辑,才能更好地把握政府与市场、社会在发展中的角色定位,实现多维、全面的发展。换言之,厘清政府和市场、社会的关系,旨在更好地发挥市场、社会的作用。市场能办的,多放给市场。社会可以做好的,就交给社会。毫无疑问,政府职能转变和机构改革是一场自我革命,而且是一场哥白尼式的革命。原来,市场与社会至多不过是政府不可缺少的重要补充机制,而如今政府成为了市场、社会的补充性机制。

近年来,政府的这一自我革命取得了一定成效。党的十八届四中全会明确了“行政机关法无授权不可为”,确认了“把公权力关进笼子”的改革方向。2014年3月,中央政府首次“晒”出权力清单,公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单,当时的行政审批事项共有1235项。随后,国务院已相继取消和下放了9批共798项行政审批事项,各级政府也相应制定了取消、下放行政审批事项的清单,大大激发了市场活力。以注册资本登记制度改革为例,自2014年3月改革后,新市场主体大量增长,前10个月全国新登记注册企业达292.08万户,同比增长52.58%。”激增的市场主体大大刺激了就业。

此外,国家与社会关系的重构也取得了一定进步。2005年,广东省出台了《广东省行业协会条例》,为“去行政化”和“去垄断化”奠定了基础,而深圳则于2006年率先启动了行业协会可在民政部门直接登记的改革。2013年,国家取消了社会组织“双重管理”体制,为社会组织的蓬勃生长释放了空间。上海建立健全政府向社会组织购买服务的制度和实践,推动了公共服务供给方式的转型,也重构了国家与社会的合作关系。这些探索尽管在一定程度上释放了社会主体的活力,但仍存在一些局限性:各级政府制定的“权力清单”较多关注政府在经济和公共服务领域的定位,而较少对其社会领域的角色进行界定;“后双重管理”体制构建与政府向社会组织购买服务的实践,也遇到社会组织自身生长动力不足、合作关系缺乏稳定性以及制度保障不完善等问题。因此,我们既要避免以公权力侵犯私权利,又要使私权领域遵从社会自治的良好秩序,并在公私域交接和重叠部分实现协同治理。

其次是构建网络。构建不同主体之间的关系网络,促进形成理性对话的机制,也是确立社会治理新常态的另一着力点。所谓建立网络,指的是在法治框架下制定多元治理的总体规则与秩序,在治理主体间建立信息传输与反馈机制、对话协商平台、学习交流网络,组织公正透明、共同审议的决策网络,组织资源共享、分工协作的行动网络。形成理性对话、互相谅解与学习调适机制是构建网络的三大重点,只有构建平等多元的网络,才能实现相互之间意见的妥协、推动集体行动,从而达成共同目标。自我调适性和动态性是网络的核心特征,也是其与网格的本质区别。动态性网络使得行动过程即使发生了偏差,也可以再次通过协商和对话机制来达成新一轮的共识。成都市2008年以来通过建立健全“村民议事会”制度,提供群众表达利益诉求、自治自决的平台,在其中,村民对基层社会公共事务提出建议和要求,决定村级公共服务和社会管理资金的使用,从而不仅保障了村民的知情权、表达权、参与权和管理权,也搭建了一个凝聚共识、增进理解的交往平台。这一制度建立了基层党组织、村民自治组织、村民代表等多主体共同参与的多元治理结构,有助于加强党委政府与人民群众、人民群众之间的相互理解,也充分调动了村民的积极性,使集思广益、开创性地解决问题成为可能。

在构建多元、动态网络的过程中,准确把握政府的角色和定位或许是一大挑战。如果说“厘清边界”更强调政府的有限性,那么“构建网络”中的政府定位则更强调政府治理能力的提升。杰索普提出,政府在元治理的各个方面都扮演着主要且日益重要的角色:参与市场再设计,参与组织形式和目标的宪法改革以及司法再规制,为自组织创造条件,最重要的是参与治理校准。博克斯则讨论了政府在公民治理模式建构中应有的角色,指出政府应从“‘中心的决策者’转变为‘公民的协调者’,从决定大多数政策议题到将政策议题委托给公民理事会,听取他们的建议,肯定或修正他们的工作”。有鉴于此,在我国已有的街道民主协商议事会、恳谈会等多种群众参与实践中,政府还需要在进一步明确议事会功能定位、制定更加科学合理的议事程序、扩大议事范围、赋予群众更加直接的审议权和决策权等多个方面发挥积极作用。

再次是要素下沉。“厘清边界”和“构建网络”要求政府缩小直接干预、管控社会事务的范围,提升治理和调控能力,实现政府与市场、社会关系的再调整,“要素下沉”则要求政府通过政府间关系的改革,赋予基层更多的人力、财力等资源,使以往由行政力量推动的“输血型”被动发展模式转变为由社会内源生长机制支撑的“造血型”主动发展模式。习近平总书记指出,社会治理的重心在城乡社区,关键是体制创新,要尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有职有权有物,更好地为群众提供精准、有效的服务和管理。当代中国的行政区划是地域型和城市型政区的混合体制。近代以来,尽管城市型政区已随着经济结构变化和人口集中诞生,但由于我国长期存在小农经济的传统,县城无法从整个县中分离出来成为单独的政区,导致中国社会总体上仍由“积乡而成”。在传统的地域型政区中,乡镇作为我国政府体系末端的一级政府,处于国家与农村社会之间的“前沿地带”,承担着回应基层民众需求的重任。然而,乡镇在经历了“乡财县管”、“撤乡并镇”的改革后,不再是一级完整的政府,在制定、执行政策与提供公共服务、促进社会治理方面面临着权力和能力上的困难,也因此引发了不少社会矛盾。基层政府权力和责任不统一的矛盾在公共服务地方化趋势下更加突出,也阻碍了其发挥对村和社区自治组织的支持和促进作用。浙江省已于2007年、2010年分别启动了两轮省级中心镇培育工程,更在两轮改革的基础上确定了2010年、2014年两批小城市培育试点行动计划,扩大试点镇的部分经济和社会管理权限,并提供专项资金支持与编制、用地指标上的适当倾斜等优惠政策。这些改革措施旨在通过下沉人力、物力、财力等基本要素改善基层社会治理,从源头上减少基层社会矛盾的发生。不过,目前的试点仍是选择性的,政策优惠未惠及更多地区,也尚未实现制度化。如何实现基层治理能力与治理责任相匹配,当是确立社会治理新常态的重要内容。

最后是“三治合一”。“三治合一”指的是在社会治理中“以德治为基础,以法治为保障,以自治为目标”,通过德治与法治、自治的相互支撑和配合,促进社会化问题的共同解决,使多元社会主体共同管理社会事务。“厘清边界”、“构建网络”及“要素下沉”侧重论述政府在确立社会治理新常态中的定位和责任,而“三治合一”则更加重视政府治理与社会自治的结合及政府决策与社会民意的对接。“三治”作为确立社会治理新常态的重要手段,分别发挥着不同的作用。“德治”是“三治”的基础,强调道德对社会集体行动的塑造能力。公民道德素质的提升,将有利于培养公民对公共事务的自觉和理性探讨问题的意识,使公民更容易承担公共责任,开展理性对话,共同协商处理问题。“法治”是“三治”的保障,从根本上为避免“德治”、“自治”的乡土性与现代性的冲突提供了支持。作为社会调控主导性手段的法律必须以道德为基础并与道德要求相一致,同时,法治的建立也必须得到道德的支撑与配合。因此,法治与德治不仅内在统一于市场经济发展的社会基础,也将共同作用于社会治理新常态下社会秩序的形成过程。“自治”作为“三治”的目标,是政府与社会主体多元力量协同的结果。浙江省德清县自20世纪90年代以来涌现了30多个由民间人士设立的奖项,包括“孝敬父母奖”、“环保奖”、“交通安全奖”、“拥军奖”等,一改往常群众只能成为获奖者的陈规,引领了德清的民间风尚。这一由人民群众自发创立的草根奖项,展现了民众自主治理公共事务的能力,不仅培养了人们遵从道德的自觉意识,也提升了基层自治的水平。在此过程中,德清县专门出台《民间设奖指导管理办法》,对基金的规范运作、经费补助、场地和人员协调方面提供了支持,体现了政府在支持和培育民间自治机制中的作用。

只有厘清边界,准确把握政府与市场、社会的关系,才能使政府的目标指向从管控维稳转变为政府治理与社会自治、社会自我管理的良性互动,释放社会自我生长的必要空间。在此基础上,构建不同主体之间联系和理性对话的网络,才能为社会主体多元共治提供沟通交流的平台。要素下沉则有利于提升基层自主治理能力,实现社会主动式发展,让社会运转起来。德治与法治的内在统一,为社会多元主体共治与自治提供了现代性的规范框架。由此,以厘清边界释放社会成长空间,以构建网络搭建社会互动平台,以要素下沉培育社会自治能力,以法治思维和方式引领多元主体共同参与治理公共事务,实现德治、法治、自治的有机统一,将为确立法治版的社会治理新常态、达成社会公平正义提供深厚基础。

浏览次数:  更新时间:2016-12-26 15:14:25
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