我国自然资源资产管理存在的问题与对策建议

文,张惠远 郝海广 范小杉

摘要自然资源开发利用不合理是造成生态环境问题的重要原因之一。文章借鉴国际经验,在分析自然资源管理问题的基础上提出了我国自然资源资产管理的对策建议:今后我同自然资源资产管理的目标应当由注重生产功能向实现生产功能和生态功能双赢转变:加快推进自然资源资产所有权、使用权、监管权分离;开展自然资源资产常规监测和评估;实施领导干部自然资源资产离任考核:逐步建立健全自然资源资产管理的市场运行机制。

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关键词 自然资源资产;生态功能;生产功能;产权制度;负债表

自然资源资产是人类经济社会延续和发展不可或缺的物质基础。资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化是我国经济社会发展面临的严峻形势。今后我国经济社会发展的巨大需求和有限的资源环境条件,将使自然资源管理面临更加严峻的挑战。

“十八大”以来,我国致力于大力推进生态文明建设,并把制度建设和体制机制改革放在重要位置。近期, 《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”、“有序推进国家自然资源资产管理体制改革”、“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计”、“实行资源有偿使用制度”等体制建设和改革方向。加强自然资源资产管理成为遏制自然资源资产流失、应对当前生态环境危机、助推经济社会可持续发展的重大任务。

我国自然资源资产管理存在的问题

自然资源资产管理目标及其相关体制机制不仅影响自然资源的配置和利用,并且对生态环境具有极其深远的影响。

自然资源开发对生态环境造成重大影响

自然资源开发对生态环境的影响突出表现在城镇化和工业化过程中,城镇空间和建设用地的快速扩张导致耕地资源、草地资源、林地资源、水资源等数量不断减少、总体质量下降。相关数据显示,近年来我国城镇用水需求迅速增加,水资源供需矛盾日益突出,近400个城市存在缺水现象,其中约200个城市严重缺水,北京、山西、山东、河北、河南等地的城市地下水位普遍下降,生活污水、工业废水排放等造成大部分城市河道水质不达标,水体黑臭现象仍然存在。

自然资源不仅具有生产功能,还具有重要的生态功能。资源开发利用往往强调资源对经济社会发展的支持功能(即生产功能),缺乏考虑资源本身的生态调节功能,以及资源开发和利用对整个区域的生态环境影响。资源开发与环境承载能力不相匹配,区域开发建设活动导致生态空间减少、生态功能下降、环境污染严重。如水资源的过度开发利用导致流域生态功能的退化和失调,草地资源的开垦和过度放牧导致土地沙化等。

现有自然资源分割管理体制不利于统一监管

自然资源之间往往是密切联系、有机统一的整体,对某一资源的破坏常常引起其他资源的链锁式不良反应。目前我国自然资源管理部门按照要素分别由国土、水利、农业、林业等部门管理。在利益驱动下,往往强调本部门资源利用利益的最大化,而这同时也影响了其他资源的数量、结构和功能。此外,各部门之间、中央与地方之间自然资源资产管理权责界限不清晰导致资源环境监管长期处于混乱、无序局面,自然资源资产的管理权、使用权、所有权不清晰造成资源的掠夺性开发与使用,影响资源配置效率,直接后果是自然资源资产直接或间接流失和浪费。

自然资源资产市场交易机制还很不成熟

尽管我国自然资源产权市场已经逐步形成并发展起来,但自然资源产权交易市场发育程度较低,资源配置仍然主要靠行政手段实现。产权交易主体不够丰富,准人规则、竞争规则、交易规则等还很不完善,致使资源产权配置和资源资产管理还处于“政府部门为主体、市场参与较少”的局面。同时,自然资源价格体制机制存在缺陷,依靠行政定价造成自然资源价格偏低,不能真实反映自然资源的稀缺程度和市场价值,也没有反映环境污染的治理成本和自然资源枯竭后的退出成本。

国际自然资源资产管理经验介绍

大多数国家,特别是一些市场化程度较高的国家,如美国、澳大利亚、日本、加拿大等,都建立了较为完善的自然资源产权制度和管理制度体系,在自然资源资产管理方面积累了大量成功经验,值得我国借鉴和参考。

资源管理与生态环境管理同步

西方发达国家自然资源资产管理一直以私有制为核心,对资源资产所有者的资源使用、经营和管理行为并不干预。但随着资源紧缺和环境保护的需求,政府逐渐强化对自然资源资产的管理,或者为公共目的保留一部分自然资源为政府所有,或者对自然资源的利用方式实行一定的行政限制和管制措施,附加了资源、环保等方面的公共权利。资源管理与生态环境管理相结合,在资源开发、利用和管理中强调环境保护和生态平衡。如美国的《国家环境政策法》,对自然资源开发方面提出了生态保护的相关规定;美国内政部、农业部和商业部制定的2000-2005年战略目标规划,也专门提出了保护环境的资源生态管理问题。

注重全面掌握自然资源资产基本数据和信息

及时了解和掌握自然资源及其资产状况,可以为管理决策提供科学依据。西方国家在自然资源调查、统计和研究方面起步较早,并且各级行政管理部门基本建立了综合性和专题性的资源常规监测调查制度。如由美国农业部组织的森林调查项目,全国渔业、狩猎和野生动物普查项目;由国家公园管理局组织的自然资源数据和信息项目等。政府部门还持续开展一系列有关自然资源的研究项目,向私有土地拥有者提供研究信息和资料,及时引进新技术、调整管理政策,以使其合理利用自然资源。此外,国外自然资源调查注重监测台站建设,为自然资源资产评估及其科学决策积累了长期数据。

对自然资源资产实施分类化管理

对自然资源资产的管理需要根据其特征和所在的区域进行差别化管理。美国把与自然资源相关的经济活动归纳为资源消耗型活动、非资源消耗型活动和土地利用方式三类,进行差异化管理。针对采伐、狩猎等资源消耗型活动,实行限额许可管理制度和收费政策,限定其活动范围和资源开发利用强度,同时筹集经费补偿用于资源保护管理,以确保经济活动不造成资源过度消耗;针对旅游观光等非资源消耗型活动,采取包括游客容量评估、收费政策和游客须知等措施对这些活动予以规范;针对土地利用方式转换型活动,要求严格执行环境影响评价,制定一系列强制性标准,避免对自然资源和生态环境的负面影响,确保将其对自然的损害限定在可以承受的程度。

注重发挥市场机制的作用

单纯政府公共资产管理已经无法实现资源保护的目的,对自然资源进行产业化、市场化管理已成为一种国际趋势。西方发达国家对自然资源的保护和利用遵循“市场引导+政府管制”的思路,将市场机制放在优先位置。市场引导的前提是必须有明晰的资源产权,并且产权可以交易。为此,许多国家把提供、配置资源产权作为立法主要内容,或把资源物权的规定写入宪法,使其更有权威性。美国对关键资源的保护都是遵循通过对资源产权市场的调控,用价格信号引导厂商的思路。新西兰发展了水权许可证市场,并实行了可交易捕鱼配额,可交易开发权也在一些国家土地及资源的管理中得到了应用。

充分发挥社会公众在自然资源资产管理中的重要作用

一方面,公众参与作为一种信息交流过程有利于管理信息的搜集与共享,有助于提高自然资源管理决策制定的科学性和公平性;另一方面,公众参与自然资源管理过程可以强化其自然资源的保护意识,有助于培养公众可持续利用资源的价值观。由于发达国家的资产资源资产产权明确,公众对自然资源资产的可持续利用方式和相关的管理政策十分关心,参与自然资源公共管理的意识和积极性普遍较高。公众往往自发成立社会团体、管委会、协会、社区组织等,或者加入相关的非政府组织,积极介入政府自然资源管理。如西方国家较多采用的管理委员会,成为公众参与自然资源管理的有效模式。政府则在法律层面上予以明确规定,确保公众参与资源管理的地位、行为和渠道等,如美国联邦环保署制定的《公众参与政策》。

我国自然资源资产管理对策建议

统筹考虑自然资源生产功能和生态功能,实现自然资源生态效益和经济效益相统一

自然资源资产开发、利用和管理的目标应当由注重生产功能向实现生产功能和生态功能双赢转变。中央及地方各级政府应尽快按照主体功能区划和生态保护红线的要求,根据区域生态环境状况,设定自然资源开发强度、利用效率,科学合理开展自然资源资产的开发、利用和保护工作。在生态脆弱区和资源超载区域实行资源开发限制性措施,加大资源开发的生态环境修复力度。在重要生态功能区,应当避免所有者和使用者擅自改变自然资源的用途,实施用途管制制度,优先确保区域主要生态功能。对于自然资源资产丰裕但经济社会发展相对落后的区域,需打破“资源诅咒困境”,大力推进自然资源资产科学经营和可持续管理,实现自然资源资产生态价值、经济价值和社会价值。

明晰自然资源资产产权制度,推进所有权、使用权、监管权分离

产权明晰是实施自然资源资产化管理的重要前提,是自然资源权利归属秩序得以建立的基础,也是自然资源权利流转秩序得以实现的必要条件。因此,我国应首先建立并最终形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度体系。要尽快完成自然资源确权登记,明确资源的所有者和使用者,为自然资源监督管理明确责任主体。适当延长使用权期限,使之与资源开发利用的经济周期相适应;尽量避免使用权频繁调整,尤其对土地、林业等周期长的资源,必须确保使用权的长期稳定。设立统一的自然资源资产管理部门,统一行使自然资源资产监管、自然资源的保护与修复职责。明确中央各部门间、中央与地方间资源管理的责、权、利关系,防止因资源产权管理不严或产权纠纷造成的自然资源资产流失。

编制自然资源资产负债表,开展自然资源资产考核与离任审计

我国的自然资源与环境统计建立在政府部门职能分工的基础上,形成了包括土地资源、水资源、森林资源、草地资源、矿产资源、海洋资源、野生动物资源等类别为主要内容的资源环境统计体系,积累了大量数据资料。自然资源资产核算和负债表编制工作应以现有的自然资源环境统计和核算体系为基础,首先建立自然资源资产的实物核算体系,以实物的形式列出自然资产的形成、开发、配置、运用、储存、保护、综合利用和再生等各个环节的情况,揭示特定地区、特定时期的实物自然资产负债存量及其变动情况;其次建立自然资源资产第三方评估与核算机制,各级政府基于核算结果编制自然资源资产负债表,对领导干部开展离任审计,将审计结果与领导干部的奖惩相挂钩,作为领导干部提拔重用的参考依据之一,这是当前加强自然资源开发利用监管、改变唯GDP论、把资源消耗纳入经济社会发展综合评价体系的有效途径。

逐步发挥市场机制在自然资源资产保护与管理中的作用

自然资源资产化管理是盘活自然资源资产、维护国家所有者权益的必然要求,也是合理开发利用自然资源的有效保证。自然资源的资产化管理要求发挥市场在自然资源有效合理配置中的积极作用,最大限度地调动市场主体的积极性。在我国,政府部门一直被认为是自然资源可持续管理的主体,而自然资源管理实践证明,私人或厂商才是解决资源问题的关键。除了加快健全自然资源资产产权制度体系这一首要工作外,还应在开展试点的基础上,逐步建立国家和重点区域范围内的自然资源资产交易市场,加快自然资源及其产品价格改革,扩大资源税范围,逐步健全资源有偿使用制度,使资源开发利用能够反映资源稀缺程度和对生态环境损害和修复成本。

建立健全自然资源资产监管的社会公众参与机制

持续加强对社会公众的自然资源知识宣传和教育,使其意识到自然资源的稀缺性和保护资源的必要性,全面提升社会公众资源环境主人翁意识。从自然资源资产公共管理与个人企业经营的切身利益关系人手,培养公众可持续利用资源的价值观,提高公众自觉参与自然资源管理的主动性。加强法律保障建设,从法律层面上对公众参与行为进行合法赋权。加快推动自然资源资产信息公开,让社会公众及时了解自然资源资产变动情况。拓宽公众参与途径,改变单一模式下的讨论、听证模式,引导公众成立组织有序的社会团体,逐渐改变政府主导部门对公众参与资源管理的模块化、僵硬化方式。让媒体、非政府组织等社会力量参与进来,监督经济参与主体的自然资源使用行为和政府部门的监管行为,逐步对自然资源资产主管部门的行为形成制衡力量。

加快探索、完善资源资产监测、评估方法体系,开展周期性资源资产调查与评估

加强自然资源资产的监测与研究,逐渐建立并形成国家及重点区域自然资源状况与变化的周期性调查评估制度,及时掌握自然资源状态及其变化。按人类活动对自然资源资产的影响方式和影响程度,对自然资源资产实行科学分类管理。根据自然资源资产的类型和区域差别,加快研究分类分区的自然资源资产评估、核算技术方法体系,摸清自然资源资产家底。完善国家自然资源资产调查与监测试验台站体系,针对不同地域、不同类别、不同经济社会条件下的自然资源资产开展长期深入而细致的研究,全面掌握各地区不同类别自然资源资产性质、功能及其遭受损毁的风险、动因,为区域自然资源资产开发利用、科学保护、经营监管提供科学思路和详细具体的操作程序与方法,为自然资源资产科学合理监管决策提供有效的科学技术支撑。

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(张惠远系中国环境科学研究院生态文明研究中心主任、研究员;郝海广、范小杉,中国环境科学研究院)

浏览次数:  更新时间:2017-02-14 21:30:47
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