PPP热潮下污水处理行业政府责任的冷思考

摘要系统梳理了我国污水处理行业资金机制的变迁历程及由此带来的政府角色演变,识别n{行业发展中存在的) L个主要问题,结合新一轮PPP兴起的行业背景,总结了污水处理服务供给中政府在制度、规划、监管、融资等方面的责任,以及需要着重注意的几个问题。

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关键词 政府责任;PPp;污水处理;资金机制变迁

■文,吴健 高壮

引言

污水处理行业对改善城市水环境、保障城市水功能具有重要作用。“水十条”(《水污染防治行动计划》)提出,到2020年,全国所有县城和重点镇具备污水收集处[本文来自于www.JyqKw.com]理能力,县城、城市污水处理率分别达到85%左右、95%左右。2003-2014年,我国城市污水处理总能力年均增长7. 79%,城市污水处理率达到90.2%,与规划目标仍有一定差距,污水处理行业近年来的快速发展势头需要继续保持。

污水处理行业投资规模大、回报周期长、,需要持续稳健的资金支持,但污水处理行业等市政公用事业的资金供需矛盾日益凸显。在此背景下,十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,此后,国务院及相关部委接连出台多项政策,大力推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,简称PPP)项目。调价机制相对灵活、市场化程度较高污水处理项目,具有“使用者付费”的特点,成为新一轮PPP中大力推广的重点领域之一。 《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金[2014]112号)显示,财政部发布的30个PPP示范项目中,污水处理项目独占9席。

PPP模式在污水处理行业的推行运用,对提高服务供给质量,提升水污染防治能力与效率具有重要意义,但在污水处理行业并非新生事物,在新一轮PPP热潮下,如何从政府过往的缺位和错位中吸取经验教训,处理好政府与市场的关系,理顺中央政府和地方政府的关系,准确界定政府的角色范围,从而确保服务质量和服务价格等关乎社会总体福利水平的关键要素得到有效监管,加强水流域整体性规划和厂网一体化布局,尽快解决行业发展中遗留的历史债务问题,促进行业持续健康发展,为水环境质量的改善做出更大贡献,是值得冷静思考的关键问题。

污水处理服务供给中的政府角色演变

污水处理行业的发展进程中,资金来源主要有国债资金、财政专项资金、借助PPP模式融通的社会资本以及依靠融资平台获得的国内外贷款和债券资金,受政府资金供给能力的影响,不同时期的资金机制不尽相同,财权的变化带来事权的改变,污水处理行业中的政府角色不断演变。

政府占主导地位时期(2000年以前)

污水处理行业在20世纪90年代迎来快速发展,1991年时,我国城市污水处理率仅为14. 86%,到2000年时,这一数字变为34. 25%,比1991年时翻了一番还多。“九五”期间,全国534个污水处理项目的总投资中国债资金、预算内专项基金、地方配套资金达845.9亿元,占总投资的82.4%,银行(包括国家开发银行)贷款和社会投资比重仅为17.6%。

这一时期,政府既是政策的制定者和监督者,同时也是服务的生产者,并实行低价格、高财政补贴的政策。政府在行业内几乎形成了绝对垄断,承担了行业发展的绝大部分责任,是行业的主要规划者和建设者。由于政企不分,政府既负责污水处理设施的运营管理,又负责污水处理服务的质量监督,将分属于市场和政府的双重角色集于一身。这使得一方面,由于政府降低运营成本的激励不足、科学运营的能力和经验欠缺,其自行运营的污水处理设施技术落后,机构臃肿,资金使用效率低下;另一方面,财政能力的限制,使污水处理设施新建、扩建和提标资金不足,最终导致污水处理服务供给不足;同时,独立监管角色的缺位,污水处理设施运营机构和服务质量监管部门“政府一家亲”,也使以出水水质为核心的服务质量难以得到保障。

市场化兴起(2001-2008年)

改革初期,政府对建设资金的渴望是改革最大的推动力,引入多元化投资成为最主要的改革形式,从而形成大量BOT/TOT等带有项目融资性质的PPP模式的尝试。更多社会资本进入污水处理行业是这一时期的主旋律,也是市场化的主要特征之一。2001年9月,建设部官员表示,我国“十五”期间计划在城市供水、节水和水污染防治等基础设施建设领域投资10000亿元,中央和地方政府的投人大约为20%~30%,其他部分需要通过外资、贷款、市场融资等方式解决。

分税制改革带来的地方政府财力不足是促使行业资金机制发生变化的主要原因,政府在投资人之外承担了更多融资人的角色。这种转变在缓解地方政府财政压力和信贷压力的同时,也保证了污水处理行业的快速发展。例如,作为污水处理行业市场化改革的先驱,合肥市在2000年以前的污水处理能力仅为15万米3/日。2001年-2008年,合肥市累计新扩建污水处理厂6座,新增污水处理能力41万米3/日,年均增长率为20. 71%。2008年时,该市的污水集中处理率达到80. 83%,高于同时期的北:京(74.52%)和上海(79.82%)。但与此同时,污水处理服务价格上涨和服务质量不保成为市场化的代价。主要依赖地方政府财政能力吸引社会投资的事实,还进一步加剧了地区间处理能力的不均衡。

国有化回归(2008-2013年)

2008年,全球金融危机爆发,为应对经济下行的压力,国家实施了“四万亿”投资计划,其中有3500亿元用于生态环保建设领域,污水处理设施建设是一个重要投向。中央政府在“四万亿”计划中明确规定了地方政府的配套资金比例,承担配套压力的地方政府纷纷开始借助已有的城投公司和新建的投融资公司等地方融资平台进行大规模融资活动。融资平台代表地方政府进行基础设施和公用事业的投融资与国有资产的运营管理,利用地方政府信用向银行贷款或发行债券,中央对地方融资平台的默许毫无疑问相当于为地方财政约束松绑。

借助融资平台获得的国际金融组织(世行、亚行)贷款、国内商业银行贷款、中央专项资金、债券资金等进入污水处理行业,政府的供给主体地位再度凸显。“不差钱”的地方政府与社会资本合作开展PPP项目的热情有所减弱,污水处理行业第一轮PPP热潮逐渐退去,一度出现了不少政府回购污水处理资产的项目。不带项目融资的委托运营项目较多,污水处理“资产国有化、运营市场化”成为行业发展模式的重要旋律。污水处理行业的发展需求加上地方政府的融资热情,使政府“债务人”的角色日渐突出。

新一轮PPP热潮(2013年至今)

污水处理行业的投资不能减少,地方政府“债台高筑”的问题需要解决,政府在“缺钱”和“欠债”的双重压力下,决心更多发挥市场作用,再度选择向社会资本寻求支持,鼓励社会资本投资污水处理等市政基础设施项目(国发[2014] 60号),在污水处理等市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作(财建[2015] 29号),污水处理行业再次掀起PPP热潮。

广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。据统计,在国家发改委发布的两批PPP推介项目中,涉及污水处理行业的项目共365个,占项目总数的14.42%…总投资额约为1 100亿元,拟新增污水处理能力1200万米3/日。社会资本在污水处理行业资金中所占的比重得以提升,政府资金将更多发挥撬动和引导作用。

那么,新一轮PPP的兴起有何新意?如果不能冷静思考以往PPP项目执行的经验和教训,则不外乎是新一轮的圈钱运动,不会带来污水处理公用事业的突破和发展。

发展中的主要问题和教训

如同其他领域的城市公用事业改革一样,我国污水处理行业也经历了从政府垄断经营,到重视市场化、民营化,积极利用市场,共同完成社会公共物品提供的过程,也暴露出利用市场过程中不容忽视的各类问题与风险。

资产权益转让中的溢价与低价

在BOT、TOT等项目融资性质的PPP模式下,经营权转让价是最重要的商务条件之一。有些地方政府急于对公用企业或项目实行民营化,追求公用资产转让和资产变现给地方政府或个人带来的短期利益。一方面,可能由于缺乏国有资产科学评估,甚至存在“政企合谋”,有意低估国有资产真实价值,导致城市公用事业改革中多起国有资产流失与腐败案件。另一方面,社会资本为了成功竞标污水处理项目,会在博弈中提高特许经营权转让价(资产“溢价”)以获得竞争优势,虽然带来政府收入的增加,但也为污水处理价格上涨埋下隐患。

价格过快上涨,激化各方矛盾

除了经营权转让价,投资回报率也一直是市场化改革中政府和企业博弈的焦点。过低的投资回报率难以吸引社会资金,但政府为吸引资金承诺较高的投资回报率,又会给财政造成负担。当政府财政补贴不足时,不论是资产溢价转让,或承诺投资回报率的成本,都会通过提高污水处理服务费的方式来回收,最终以污水处理价格上涨的形式将成本转嫁给消费者。例如,合肥市王小郢污水处理厂在2004年采取TOT模式,以高出净资产2.2亿的价格转让给柏林水务集团,是资产权益“溢价”转让的典型PPP案例。但调研发现,2010年时,王小郢污水处理厂的服务费为0. 8153元/吨,而其他全部污水处理厂的服务费加权价格为0. 3371元/吨,仅为王小郢的41. 34%。市场化一度被贴上价格上涨的标签。

服务质量难以保障,水质面临风险

控制成本、提高运营效率,本是政府实施市政公用行业市场化的初衷;期望通过价格、生产数量、投资回报等条件获得利润亦是资本的天然属性。但污水处理作为城市公用事业,其基本属性是普遍服务,满足公众需求,如果忽略了公共服务的产品质量要求,必然使公共利益面临环境质量、安全等方面的风险。例如,在特许经营项目中,私营企业为争夺污水厂运营权产生过度竞争和非理性叫价,出现许多“超低价”运营的案例。调查发现,合肥十五里河污水处理厂的运营权中标价是0. 256元/吨,而通过访问该厂运营商阜阳创业公司,得知此价格根本无法覆盖该项目的运营成本,只能支付电费(0. 15元/吨—0. 16元/吨)、药剂(0.05元/吨)和日常维修费用,难以负担人工成本和管理费用所需。超低价运营的一个潜在注解就是对污水处理厂排水质量缺乏有效监管的现实。因为只有在处理效果监管不严的情况下,才能留给低价运营商存活的空间,这也导致了环境公共福利的受损。同时,.超低价运营的情况下,运营商可能为了降低成本支出而压缩对设施维护和更新所需的必要投入,而由此造成的资产价值折损却可能无法在短期的委托运营期内反映出来。

大规模融资需求与债务风险并存

据预测,在既定污染控制目标下,“十三五”期间我国废水治理投入将达到15603亿元。另一方面,承担污水处理行业资金供给和筹措主要责任的地方政府依旧面临债务风险。国家审计署2013年底发布的《全国政府性债务审计结果》显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务共10万亿元,融资平台公司、政府部门和机构作为两大举借主体,举借规模分别占37. 44%和28. 40%;银行贷款是债务资金的最大来源,占50. 76%: 2017年及以前需要偿还的债务比例占81. 24%。部分省市的债务余额与当年可用财力的比率超过lO0%,最高的达364, 77%。融资平台债务的大量积累也就是政府财政风险、金融风险、经济风险和政治风险的大量积累。“泡沫”之中的污水处理行业不仅面临项目铺开资金无以为继的尴尬,而且政府将过多精力放在了污水处理设施的项目融资上,忽视污水处理管网的配套建设,也使污水处理服务能力的提高面临瓶颈。

对政府责任的思考

无论是2000年以来的“市场化改革”,还是当前热议的“PPP”,其共同特点都是将由政府与市场一起共同完成公共物品或准公共物品的提供。PPP并不免除政府组织公共物品提供的基本责任,相反,市场的介入对政府在组织公共物品提供中的责任提出了更高的要求。通过PPP的方式公私合作,在政府与私营机构之间建立长期伙伴关系,分别满足双方对“公共利益与投资资金”和“降低风险和提高利润”的需求。因此,在PPP方式下,政府既是公私合作关系中的合作者,也是公共利益的维护与监管者。正如财政部副部长史耀斌表示的,推广PPP模式是公共服务供给机制改革的重要内容。

这一时期,一方面与市场化初期相同,在公私合作中政府的融资人角色非常突出,需要对PPP项目的经营权转让方式、特许经营年限、处理工艺标准、处理服务费调价机制等内容进行精心设计和大力推广,吸引更多社会资本进入污水处理行业。另一方面,与市场化初期不同,新一轮PPP热潮应该是原有市场化模式的“升级版”,更强调政府与市场间的“合作”(Partnership),双方发挥各自优势。政府和市场将基于项目合同保持长期平等的伙伴关系,双方充分秉承契约精神,在共享利益的同时共担风险。

认清污水处理服务的特性

应清楚认识污水处理服务的特性。由于城市规划体系和收集管网的约束,污水处理具有很强的自然垄断性、显著的规模效应、高投资和大量沉淀成本等特点,导致较高的市场进入壁垒和退出障碍。同时,根据“污染者付费”的原则,污水处理服务的用户需要缴纳污水处理费,污水处理设施的运营方能够获得一定收益,又具有较好的市场化基础。而且,污水处理的效果直接关系到水环境质量,社会受益具有大范围的外溢性。最后,污水处理服务的需求是与用水需求绑定的,从公平性角度看,在经营和服务中必须做到经济效益与社会效益的统筹兼顾,保证低收入群体的基本福利得到满足。

明确政府责任定位

为了在利用市场获得经济效益的同时保证公共利益,应该从政府的监管者和合作者角色出发,从合理规划布局、统筹资金筹措、加强规制监管三个方面对污水处理服务供给中的政府责任进行定位。

从规划布局的角度来看,一是政府应根据流域内不同水环境状况、经济发展水平的地区(包括城市、乡镇和农村)的污水处理服务需求,科学规划流域污水处理能力的合理布局。尤其当市场介入公共物品提供时,市场资金的逐利本质决定了污水处理投资会自动流向回报最高的地区,导致污水处理能力的发展过多地受到市场资金的驱动,而忽视了水质控制的需要。政府应该加强流域的污水处理项目规划,用投资审批、规划、定价等政策手段来调整污水处理投资流向,使其有效地配合流域水污染防治目标的实现。二是政府应积极推进污水收集管网的建设,保证污水收集管网和污水处理设施的建设相匹配,确保实现污水处理的经济效益和环境效益。

从资金筹措的角度来看,、政府应该引导建立高效的资金机制,明确自身在提供财政资金时的投资人角色、吸引社会资本时的融资人角色以及申请贷款时的债务人角色,更多发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用,吸引更多社会资本进入污水处理行业并逐步清理地方债务。在这一角色上,中央和地方政府的关注点有着明显的差别。在水污染防治领域推广运用的PPP模式,中央政府希望将地方融资平台的存量项目转化为PPP项目,收回存量项目的建设成本,借此缓解地方债务风险(财建[2015] 90)。然而,从目前的情况来看,新增项目的热度明显高于存量项目。地方政府的做法显然与中央政府的想法存在偏差,地方官员管理绩效考评机制加剧了地方政府的财政机会主义偏好,地方政府更看重PPP模式的融资作用,希望通过PPP项目为污水处理设施提供建设资金,清理债务的热情并不高。中央政府需要继续加强引导和指导工作,有必要制定合理的债务风险控制标准,建立地主政府负债管理预警机制与风险应对机制,来优化地方政府的投融资行为,防止新一轮PPP热潮被演变成单纯的“圈钱运动”。

从政府监管的角度来看,合作的升级并不代表监管的缺位,监管必须是合作的基础。PPP模式下,政企分离,在出水水质监测、设备维护保养等运营环节,政府不再面临体制束缚,监管的独立性得以保障,政府理应按照PPP合同的绩效指标在项目全生命周期内实行更加严格的环境和经济方面的监管。具体包括三方面的规制内容:

一是对服务质量和绩效的规制与监管。政府应该对企业的处理标准、实际处理量、来水和出水水质等有关服务质量的指标进行严格监管。政府在按时足量支付污水处理服务费的基础上,.可以考虑推行在线监测技术、购买第三方监测服务、提高信息上报频率、扩充信息上报内容等手段,要求追求利润最大化的私营资本严格履行合同约定,确保消费者的合法权益和公众环境利益不受损失。

二是服务价格的规制与监管。在基于成本的服务价格定价模式下,项目的建设融资成本和运营成本都将影响服务价格的高低。政府应该打破片面追求价格因素的项目评审机制,同时充分考虑技术、运营管理等非价格因素,科学评估和确定项目资产价格或运营服务价格。应成立独立的管制委员会负责对投资者拥有的公用事业价格和利润进行控制和问责,类似美国的公用事业委员会(PublicUtility Commission.PUC),防止公用事业资产由私营企业经营时,滥用垄断权力,导致不合理的价格上涨,确保公用事业的公共利益。

三是资产状况和设备质量的规制与监管。私营企业可能对设备没有持续投入的动力,不愿投入足够的资金用于维护和更新设施,由此造成设备和资产的过度损耗,这一问题即使不在合同运营期内反映出来,也为处理设施的长期正常运转埋下了隐患。针对这个问题,政府可以提出“技术审计”(Auditing)计划,通过合同要求每个时间段对特定设备进行维修,并审计实际执行情况,作为支付服务价格和延续合同的条件。

协调好各相关方关系

必须协调好“亲密”合作者与“独立”监管者的角色关系。在PPP模式下,政府与企业通过契约(合同)构建起合作关系,将污水处理设施的经营权授予企业,充分利用企业的技术优势、管理优势,降低污水处理服务的建设和运营成本,共同为消费者提供更高效的污水处理服务。作为合作者,政府将更多精力放在行业和项目规划、政策支持、项目发起和甄别等宏观事务上,而将技术升级、人员培训和日常运营等微观操作交由社会资本处理;面对当前PPP项目签约率不高的现状,政府应注重帮助社会资本拓宽融资渠道,鼓励银行、证券等金融机构为社会资本降低融资成本,同时对发布招标的PPP项目在盈利空间和盈利持久性方面进行更细致的设计,提高政府自身的履约能力,确保政策稳定性和延续性,消除社会资本的投资顾虑。同时,作为监管者,政府必须明确监管的制度内容,建立监管独立性的体制保障,逐步推进我国城市公用事业监管制度进入法制化、程序化和规范化轨道。鉴于政府组织提供公共服务的根本职责,政府甚至必须保留在私人运营失败下承担运营的能力,以保证公共服务的持续性和避免水环境风险。

浏览次数:  更新时间:2017-02-14 21:08:19
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