论中国水污染物排放标准体系与完善建议

摘要中国的水污染物排放标准经过40余年的发展,形成了具有中国特色的水污染物排放标准体系,在内容上也趋于丰富,但在体系自洽、前后一致、与水环境质量标准协调及可操作性等方面还有待完善。针对这些不足,提出如下建议:明确标准之间的效力关系以增强体系的逻辑自洽性;通过适时立、改、废,完善标准体系;加强与水环境质量标准的协调:落实以排污许可证制度为核心的实施手段。

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关键词 水污染物排放标准;国家标准;地方标准;行业标准:排污许可证制度

文/李义松刘金雁

我国水污染问题比较严重,一直备受社会各界关注;水污染物排放标准是直接控制污染源排放的技术依据,近年来被高度重视。水污染物排放标准是依据受纳水体的水质要求以及社会经济条件、污染治理技术、生态环境状况等条件对排入水环境的有害物质以及其他有害因素进行限制的标准。标准在控制点源水污染物的排放以及保护水质方面具有重要的作用,是国家进行环境管理的重要手段,也是国家环境保护法律体系的重要组成部分。我国自1973年颁布首部环境标准《工业“三废”排放试行标准》(GB J4-1973)以来,陆续颁布了60余项国家水污染物排放标准和地方水污染物排放标准,形成了具有中国特色的水污染物排放标准体系。

中国水污染物排放标准的发展历程

国家水污染物排放标准发展历程

1972年在斯德哥尔摩举办了联合国人类环境会议,之后我国于1973年发布了第一个国家环境保护标准——《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4-1973),为我国刚刚起步的环保事业提供了管理和执法的依据。随后的改革开放为我国环保事业的发展注入了清风。我国于1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,其中明确规定了要制订环境保护标准。为了贯彻执行《环境保护法》,结合工业行业的发展特色,我国在20世纪80年代制定了30项行业型的水污染物排放标准。而颁布于1984年的《中华人民共和国水污染防治法》以及1988年的《中华人民共和国标准化法》对水环境标准的制定有了更具体明确的规定。自此我国开始了系统的水环境标准研究,并于1988年发布了《污水综合排放标准》(GB8978-1988),代替了《工业“三废”排放试行标准》中有关“废水”部分的规定。该标准为了有效地实施在20世纪80年代建立起来的排污收费制度,对之前发布的30项行业水污染物排放标准进行了修订、简化、整合,除个别行业(船舶、船舶工业、医院、海洋石油开发工业以及军工五个行业)执行行业型排放标准外,其他所有行业均适用于GB 8978-1988[1]。

进入20世纪90年代之后,随着对水污染物排放标准的认识不断深化,在总结实践经验的基础上,开始了对综合排放标准和行业排放标准的制修订工作。结合国家在新时期的环境目标,我国于1996年对《污水综合排放标准》(GB 8978-1988)进行了修订,即GB 8978-1996。在此期间,国家也对部分行业的水污染物排放标准进行了修订、废止等。2000年之后,针对行业型水污染物排放标准过少,综合型排放标准针对性不强等问题,国家重点加强了对行业型水污染物排放标准的制修订工作。截至2015年底,现行有效的水污染物排放标准共63项、l项综合型的排放标准、62项行业型的排放标准。

地方水污染物排放标准发展历程

1984年的《水污染防治法》明确规定了应结合地方特色制订地方水污染物排放标准。自此,拉开了地方水污染物排放标准制定工作的序幕。1985年北京市政府发布了《北京市水污染物排放标准(试行)》(京政发[I1985[本文来自于www.JyqkW.com]] 143号),标志着我国地方水污染排放标准制订工作的起步。自20世纪80年代,我国开始系统的水污染物排放标准研究以来,特别是1988年颁布《污水综合排放标准》(GB 8978-1988)之后,各地区都尝试性地颁布了地方水污染物排放标准。例如,在19 89年,广东省颁布了《水污染物排放限值》(DB 44/26-2001),辽宁省颁布了《辽宁省废气和污水综合排放标准》(DB 21/1627-2008)和《辽宁省污水综合排放标准》(DB21/1627-2008)。1993年四川省制订了《四川省水污染物排放标准》(DB 51/190-93)。1999年福建省制订的《闽江水污染物排放总量控制标准》(DB 35/321-2001)和湖北省制订的《湖北省府河流域氯化物排放标准》(DB 42/168-1999)创设性地制订了流域型和特定污染物排放标准。但在2000年以前,我国仅有少数省份(直辖市)制订发布了地方水污染物排放标准,地方标准的制订尚未全面展开。

除综合型地方标准外,2000年后各个地区结合自身实际情况,先后颁布了行业型、流域型和特定污染物型等多个类型的地方水污染物排放标准。其中,行业型包括浙江省的《浙江省造纸工业(废纸类)水污染物排放标准》(浙DHJBl-2001)和《畜禽养殖业污染物排放标准》(DB 33/593-2005),流域型包括2006年山东省的《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》(DB37/599-2006)、2007年江苏省的《太湖地区城镇地区水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》(DB 32/1072-2007)、2011年陕西省的《黄河流域(陕西段)污水综合排放标准》(DB 61/224-2011),特定污染物型包括2006年河北省的《氯化物排放标准》(DB 13/831-2006)。

截至2015年12月31日,我国共有18个省市共50项地方水污染物排放标准在环保部门备案,但实际数量要大于备案数量。

中国水污染物排放标准体系及特点

中国水污染物排放标准的体系

我国水污染物排放标准经历了40余年的发展,已经形成了具有中国特色的水污染物排放标准体系。总体而言,中国的水污染物排放标准可以分为两级四大类。依水污染物排放标准的效力等级和范围,可以将其分为国家水污染物排放标准(简称“国家标准”)和地方水污染物排放标准(简称“地方标准”)。此外,根据标准的适用范围、适用对象、地域特性等因素,又可将每一等级的水污染物排放标准具体细化,分为综合型水污染物排放标准(简称“综合标准”)、行业型水污染物排放标准(简称“行业标准”)、流域型水污染物排放标准和特定污染物排放标准。

国家级的水污染物排放标准体系仅包括综合标准和行业标准;而地方水污染物排放标准因各地区的经济发展和环境状况差别较大,在此基础上制定的排放标准自然也相差甚远,但总体上包含了上述四类标准的全部。

依据《水污染防治法》的规定,行业标准优先于综合标准执行,有地方标准的优先执行地方标准。近年来,地方政府加快了地方水污染物排放标准的制修订工作,地方排放标准的数量已经超过了国家水污染物排放标准的数量,在水污染控制方面发挥着越来越重要的角色。此外,国家行业标准也越来越多。由此看出,中国的水污染物排放标准在向着以行业标准和地方标准为主导的方向发展。

中国水污染物排放标准的特点

国家水污染物综合排放标准的特点。1996年颁布的《污水综合排放标准》(GB 8978-1996)是在对水污染物排放标准进行系统研究、总结实践经验的基础上制定的,其特点主要如下。一是明确了综合排放标准与行业标准不交叉执行原则,行业标准优先执行。二是依据《地表水环境质量标准》(GB 3838-88)对水环境功能区的分类,高功能区高要求,低功能区低要求,对废水排放实行分级管理。三是标准将排放的污染物按其性质及控制方式分为第一类污染物和第二类污染物两类。第一类污染物多为难以降解并能在生物体内蓄积的有害物质,对此类污染物质不进行分级管理,执行统一的排放限值。第二类污染物多为除第一类污染物之外的能够影响水环境质量的有害因素或物质。四是对污染源进行分类管理,将污染源分为现有污染源和新建污染源,新建源执行的标准限值总体上严于现有源。五是采用浓度限值和排水量相结合的限制方式。一般企业执行的排放限值按浓度计算,但对部分行业还另行规定了最高允许排水量。

国家行业水污染物排放标准的特点。我国的行业型水污染物排放标准数量大,制订的时间跨度也大。由于污染物排放标准的科技依赖性很强,因此,年代太[本文来自于www.JyqKw.com]过久远的标准的参考价值和意义并不是很大。此外,不同的行业标准在内容上差别较大。总体而言,行业标准具有如下特点:一是近年来发布的标准不再与水环境功能区挂钩,取消了分级管理,主要依靠技术经济可行性为依托来规定排放限值。二是为进一步加强对环境敏感区的水污染物排放的控制力度,标准增加了“特别排放限值”,该限制明显严于一般的排放限值,提高了环境敏感区相关行业的环境准入门槛。三是污染物种类的行业针对性加强。四是注意到某些行业由于生产工艺或产品结构等特性,会排放不止一种类型污染物,污染物也会在各环境要素之间转移、转化,部分行业标准未依据环境要素分类,而是直接在标准中综合规定了水污染物、大气污染物、固体污染物、噪声污染等污染因子的排放限值。五是最新颁布的行业标准中设立了单位产品基准排水量指标,能有效防止排放单位稀释排放、逃避污染治理责任的行为,有助于促进污水治理技术的提高。六是明确了间接排入公共污水处理系统废水的预处理程度应达到相应的间接排放限值要求,且增加了对间接排放废水的监控要求。

地方水污染物排放标准的特色。一是依据《水污染防治法》的规定,可在国家水污染物排放标准的基础上,制定更为严格的地方水污染物排放标准。我国的地方标准在结合地方特点的基础上,发展出了各自的特色,但总体上也表现出一些共性。二是为改善区域水环境质量,保障人体健康安全,部分地方标准明确规定了特定行业禁止向高环境功能区排放污水。例如, 《山东省半岛流域水污染物综合排放标准》(DB 37/676-2007)明确规定了医疗污水禁止直接排AGB 3838-2002中I、Ⅱ、Ⅲ类水域以及GB 3097-1997中一类海域。三是大多数省份或地区制定的地方标准都明确规定了排入污水处理厂的废水应达到污水处理厂的要求或者排污者与污水处理厂自行商定,以合同的形式来约定间接排放限值。例如,辽宁省的《污水综合排放标准》(DB 21/1627-2008)明确规定,排人工业园区(开发区)污水处理厂收集管网系统的污水,其排放控制要求由污水排放单位与工业园区(开发区)污水处理厂根据其污水处理能力商定,并签订协议,报依法具有审批权的环境保护主管部门批准。四是污染物项目的地区针对性强,且多限制了最高排水量,这有助于对污染物总量的控制。目前,地方水污染物排放标准共涉及约120项污染物项目,其中约93项属于国家已规定项目,约27项属于国家尚未规定的补充项目。

对中国水污染物排放标准的反思

虽然我国近年来更加重视水污染物排放标准在维持和改善水环境质量方面所起到的重要作用,也积极致力于制定、修订水污染物排放标准,努力健全其体系,完善其内容,但目前水污染物排放标准仍然存在很多突出的问题亟待进一步完善。

水污染物排放标准体系不够健全和统一

相当一部分水污染物排放标准缺乏明确的水污染物预处理标准。虽然最新颁布的国家行业水污染物排放标准和地方水污染物排放标准都明确了预处理要求,但各自的预处理要求差别较大,缺乏统一、明确、可操作性强的规定。国家行业标准一般要求污水预处理达到相应的间接排放限值要求,而地方标准大多规定预处理所要达到的要求可与污水处理厂自行协商。此外,综合标准的管理理念和行业标准的管理理念存在差异,新修订的行业标准弱化了环境要求,注重工艺技术和治理技术的水平,意味着排污在绝大部分地区不再关注环境功能的差别,这将是环境管理的重大变化,是否成为今后制定排放标准的趋势尚不能确定。

水污染物排放标准前后不一致

目前,我国的水污染物排放标准“超期服役”现象严重。现行有效的国家水污染物排放标准大多制订于20 1 0年之前。地方水污染物排放标准更是如此。新制定或修订的水污染物排放标准与“老”标准在理念、技术、方法等方面存在很大差异,存在着同一项污染物排放标准的适用性规定不够明确、多个标准可能同时适用,进而导致在实际管理工作中存在模棱两可、无所适从的情况。虽然《水污染防治法》第十四条明确规定了: “国务院环境保护主管部门和省、自治区、直辖市人民政府,应当根据水污染防治的要求和国家或者地方的经济、技术条件,适时修订水环境质量标准和水污染物排放标准”,同时, 《国家环境保护标准“十二五”发展规划》也提出环境标准颁布实施后,需要进行实施评估并依据评估结果来确定是否需要修订及修订的重点等,但由于缺乏具体的年限规定及责任机制,落实效率不高。

缺乏与水环境质量标准的协调

我国现行的水污染物排放标准主要是基于污染控制技术及经济可行性制订的,部分标准的设置,缺乏与水环境质量标准的协调。如《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)(已在修订征求意见)中最,亚格的一级A排放标准中COD的排放浓度限值为50毫克/升,而国家地表水环境质量标准(GB 3838-2002)标准中对于V类水的COD浓度标准限值为40毫克/升,这就意味着即使污水排放达到一级A标准,所排出的污水水质(以COD浓度计)依然高于作为受体的水环境质量状况。我国现行的水污染物排放标准共包含124项污染物控制项目,而《地表水环境质量标准》 (GB 3838-2002)只包含109项控制目标。作为追求目标的水环境质量标准所包含的污染物控制项目明显少于排放标准所要控制的污染物项目,两种标准有待协调。

标准的实施手段分散、缺乏力度

水污染物排放标准的有效实施关乎行业技术进步、产业结构调整。目前与排放标准直接相关的制度有排污收费制度、“三同时”制度、环境影响评价制度、限期治理制度、达标计划制度及排污许可制度等,排放标准多分散规定于不同的制度之中,除却制度之间的相互协调性问题,这些制度规定的标准没有配套的实施细则和具体措施,文本上的制度“落地”困难。我国水污染物排放标准配套制度和措施的缺失,使其难以充分有效发挥在水环境质量保护方面的作用。

完善中国水污染物排放标准的建议

明确标准之间的效力关系以增强体系的逻辑自洽性

水污染物的排放地域性很强,与特定区域的人口状况、经济发展、环境容量等密切相关。因此,地方水污染物排放标准的作用更为重要。此外,行业标准的针对性强,行业特色鲜明,要比综合标准有更强的适用性。应加强综合标准的基础地位,对所要控制的污染物种类、点源的划分等基础问题的规定应该进一步健全,进而可以起到“兜底”和航标作用。而预处理标准是水污染物排放标准中很重要的一类,应在综合标准中有明确的原则性规定,行业标准和地方标准中的预处理标准可依具体情况而定,但不能比综合标准规定的限制宽泛。

我国的水污染物排放标准的具体实施应以行业标准和地方标准为主,以综合标准为辅;而标准的制定,应以综合标准为基础,结合特定地区、特定行业的特殊情况制定地方标准和行业标准。

通过适时立改废完善标准体系

要想增强水污染物排放标准的实用性,首先需要及时制定新标准,以满足现实的需要。现实情况在变化,科技水平在提高,应当基于新的认识和能力适时增加标准供给。其次,加快对“老”标准的修订。国际上环境标准的有效期限一般为5年,定期对水污染物排放标准进行修订是保持其活力的重要手段。以污水综合排放标准和城镇污水处理厂污染物排放标准为例,这两个标准制定较早,又是最常用标准,需要跟最新的污染物治理技术相衔接,尽快开展标准适用性评估,并对标准有所更新。再次,适时梳理现有标准,清理和废止过时的标准。可以在相关法律、法规中明确规定水污染物排放标准的实施年限以增强标准的时效性。有学者建议在环境标准制度中引入“日落条款”(在立法中规定有效期间,在有效期届满之前重新审查并确认制度的后续效力)。此种建立动态更新机制的思路值得尝试。

加强与水环境质量标准的协调

水污染物排放标准是实现水环境质量的重要手段,因此,在制定水污染物排放标准时,必须将水环境质量纳入考虑。具体而言,首先需要适时对水环境质量标准进行评估,重新确定水环境质量标准所要控制的水污染物项目,逐步增强水环境质量标准与水污染物排放标准之间的协调性。其次,在水污染物排放标准中增设特别排放限值应成为常态。此外,水污染物排放标准还应当兼顾受纳水体的容量的变化,针对丰、平、枯不同时段,调整相应的排放控制系数。

落实以排污许可证制度为核心的实施手段

排放标准需要法律和科学依据,应将点源的排放特征、适用的行业排放标准、受纳水体功能对点源的特殊要求等做出明确规定,以作为“连续达标排放”的判定标准,依此产生的判定结果可作为行政处罚的依据。从发达国家的相关经验来看,排放标准在点源控制中发挥了重要作用,而排放标准的实施主要依赖于排污许可证制度。水污染物排放标准的细化和许可证制度的完善是相辅相成的两个部分,排污许可证可细分为基于技术的排放限值和基于水质的排放限值。颁发工业点源许可证时需要依据受纳水体的水环境质量以及经济可行性、污染源的数量、人口密度等因素针对具体点源的特殊情况制订排放限值。在执行基于技术的排放限值仍不能达到受纳水体的水质要求时,在进行评估之后,制订基于水质的排放限值。此外,严格、细化、定量的排污许可制度也是排污权交易制度得以有效实施的基础。

浏览次数:  更新时间:2017-02-14 21:03:00
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