基层政府公共服务外包存在的问题分析

 摘 要 本文从公共服务外包出发,一方面,公共服务有利于增加公共服务的数量,可以更好提高其效率;另一方面,可能有腐败问题的产生、监管的缺乏等问题,本文提出政府应当积极承担起自身的责任,加强监管,以此能够更好地保障社会大众的利益。 
  关键词 基层政府 公共服务 外包 
  作者简介:高文玥,南京工业大学,硕士研究生。 
  中图分类号:D630 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.065 
  上个世纪的70年代以后,全世界开始了新公共管理运动,在这一新思想的影响下,部分西方国家的政府部门开始进行了一些改革,政府以前所扮演的角色发生了改变,瑞典、英国、美国等国进行了公共服务供给制度的改革,其中许多国家选择了将公共服务外包作为一个新的提供的选择,中标的私营企业由此变为了提供者,通过国家财政,向这一些机构支付一定的服务费用。 
  这几年,受整个大环境的影响,我国的公共服务外包迅速发展起来,各级政府也对这一领域进行了积极的探索和尝试,在实践的过程中积累了一定的经验和成果,出现了多种形式和多种途径的外包实践,如进行采购、购买服务、某些岗位的服务出现社会化现象等。党的十八届五中全会提出了,一切为了人民,要增加公共服务的数量,以此提高服务的质量。由此,可以看出中央层面对这一领域的高度的重视,将此作为公众的基本权利,作为改善社会公众生活质量的重要内容进行安排。 
  一、政府公共服务外包的提出及范围界定 
  公共服务是由政府提供的,是公共品的一种特殊形式,是非排他性和非竞争性的一种服务。公共服务是指政府将某些具体的生产职能转到私营经济组织或者非营利组织,通过签订合同的方法,由私营经济组织或者非营利组织提供公共服务。按照一些机构对其的定义是:政府与一些私营经济组织签订合同,由它们向社会提供公共服务。 
  美国学者萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》总结到,民营化可以说是完善政府公共服务质量的最好方法,要把更少的政府作为理想目标,即政府应该改变自己,政府将主要角色留给私营部门。在萨瓦斯的观点提出后,一开始就被政府官员们视为邪说,受到了非常猛烈的抨击。但是随着新公共管理的出现以及不断的兴起,政府部门需要转变自身承担的角色,公众也迫切需要政府公共服务的供给进行改革。 
  在西方国家的不断影响下,我国也出现了对公共服务外包的研究,在很长的时间有专家学者以及一些官员提出了各类观点。与西方形成差别的是,我国的政府公共服务外包是指,政府以特定的公共服务委托给私营企业或者非营利组织,通过签订合同的方式,在供给服务的领域,引入了市场机制,由私营企业或非营利组织在约定的期限内提供相应的服务,以实现行政目标的活动。它包括以下几层含义:一是核心,是指公共服务的市场化,在这一形式下,政府不会再处于一个垄断的地位,也可以更好提高服务的质量,在一定程度上降低了行政成本。二是双方是以合同的方式,而这是一种行政合同,约定的双方共同同意的,有助于保障双方的利益,完成特定的行政目标,签订合同后政府对此还是具有监督指挥的权力的。三是对于哪些服务可以外包,这一范围是明确的,它既不是随意划分的,不是包含全部的,也不是固定不能改变的,既要明晰外包的范围,也要能够适时调整范围。 
  二、我国基层政府公共服务外包存在的困境与问题 
  事实上,公共服务的合同外包虽然带来了优点,但是可以看到发达国家的合同外包的实践中也存在着失败的教训,甚至可能出现“逆向合同外包”的情况与现象,即政府可能会回收已经外包的服务,这说明,公共服务外包是存在着一些缺陷的,需要得到重视。 
  (一)對合同外包的界定不明,理解出现偏差 
  部分基层部门的工作人员对合同外包会有错误的认识,简单将其等同于政府的采购或者部门重新招聘人员,即通过劳务派遣、寻找代理等方式聘用编外人员来提供服务。例如遍布一些街镇的协管员的组织,这些队伍在一些基本的公共服务领域发挥了重要的作用,但是,这类行为并不属于真正意义上的合同外包,而仅仅是增加了岗位,只是在重复招人,这无疑使得政府部门的人数增加,反而使得部门膨胀,并且增加了政府的开支。 
  (二)政府招标中可能会产生腐败现象 
  政府公共服务外包的过程中需要进行公开招标,公开招标的目的是让符合条件的投标者相互竞争,政府希望以最低的成本,选出那些真正实力的私营企业给社会公众提供相应的服务。政府招标过程中必须遵守公开、透明、平等正义的原则,以此来保障竞标人,以及社会公众的合法权益不受侵害。这一阶段可以说是十分重要的,但是现实中,招投标领域可以说是腐败的重灾区,政府官员可能出现利用自己手中的权力贪污,主动向对方索要钱财的现象;或者承包方主动向官员行贿;政府与企业处于信息不对等的地位,那么它就可能为了获得利于自身的信息而采取一些非法的手段;政府部门也有可能处于某种原因,将招标信息透露给某一家单位,这对其他家企业极为不公平。因此,在整个招标的过程中,如不加严格监管,就有可能产生权力“寻租”问题,滋生腐败,破坏政府在人民心中的形象。 
  (三)合同外包的监管缺失 
  一般来说,政府公共服务外包的目的是为了更好的服务,减少一些不需要的开支费用,但这不意味着,政府在合同外包后,可以对公共服务的提供情况不闻不问,一些学者指出,服务外包其实可能会对政府提出更高的要求,监管可以说就是其中之一的责任和职责。然而,由于各种原因,基层政府在签订合同后,由于错误的观念或者专业知识的缺乏,不能对合同的履行过程进行监管;个别企业以利益至上,不惜降低服务的质量和数量,来追求更多的利润;一些基层政府甚至有甩包袱的思想,只想着部门利益,只考虑如何降低自己的行政成本以及减少政府的监管任务,这样的后果是公众的利益受损,而最终承担失败责任的将是基层政府。 
  (四)合同外包规范化缺乏
目前,在制定公共服务外包时,缺乏相应的法律法规,对于服务外包的范围、外包的对象、外包的监管方式、外包的方式等都没有具体的规定,很多时候,这些问题往往与由基层主要领导来决定,这就由他们个人来决定了,取决于他们是否拥有专业知识和保持客观、中立的态度。但是当领导发生更换,服务外包的内容也有可能随之更换。可以说,基层政府的合同外包整体上处在一个初级阶段,还需要不断的实践,经验的积累,以便更好地推动服务外包朝着规范合理的方向发展。 
  政府公共服务外包合同在一定程度上,依然缺乏一定的可操作性。政府选择服务外包后,政府需要和企业签订合同,但是,由于公共服务大多数是一些“软”性服务,承包方提供的服务如何很难进行鉴定,在合同中如何体现出这些标准也给政府带来一些挑战。同时,拟定此类合同,需要专业的、多方面的知识,政府部门可能缺少这样的人才,导致制定出的外包合同缺乏可操作性,往往会让双方对合同中的具体内容的理解产生分歧,结果产生许多的行政合同纠纷案件,进而影响到公共服务提供的最后效果。 
  三、完善基层政府公共服务合同外包的对策分析 
  为了更好的发挥公共服务外包的正面作用,防范可能存在的风险,针对基层政府公共服务合同外包存在的问题,有必要采取相应的措施,推动自身的改革,转型为服务型的角色,完善服务过程中的外包。 
  (一)明晰公共服务外包的范围 
  首先要明确的是,外包的范围并不是说可以随意进行选择,它必须是要有一定的边界的,因此最需要做的是合理界定外包的范围,更好发挥它的作用。 
  对于这一范围的界定,对比中国和西方国家选择外包的范围,我们可以发现,随着社会的发展,两者的外包的范围都在不断地增加,例如像清洁服务、废弃物的处理、道路维护的服务被承包出去,而且西方国家已经尝试将监狱管理、治安维护外包出去。 
  因此,在保证整个社会的基本公平、在能够方便简易测评公共服务的质量和结果的前提下,政府可以选择相应的服务实行外包,这样可以更好地实现最初的目标。 
  (二)构建一个公共服务外包透明公正的招标体系 
  公共服务外包的招标过程应该始终保持公开、透明和公正性,让广大的社会公众享受到高质量的服务,而不是让招投标领域成为官员腐败的场所,让政府形象受损,导致最终效果与最初的目标背道而驰,在这一过程中,应该始终遵循着公平的原则,为社会构建一个公开、公平、公正和透明的招标体系,避免可能出现的权力寻租的现象。政府可以通过各式的大众传媒,如广播、电视等,以及其他多种方式对招标的是想进行广泛的宣传,对于招标说明书进行认真说明,吸引那些真正的优秀企业前来招标,并要提前一段时间进行宣传,留给投标的企业充足的时间准备。评标委员会要按照《招投标法》的规定组建其中的成员,要成为成員,一定是要具备专业知识、独立于政府之外,保证成员与招标没有利益联系的前提下,专家的评估才能够保证正确性,保证客观性。同时,由于是公共服务的招标,这与广大群众的日常生活息息相关,因此,招标的过程也应该有公民的参与,让社会参与进来,提升招标的透明度。 
  (三)健全基层政府的责任机制 
  在这里,要明确这样一个概念,那就是选择公共服务外包,并不是将公共服务全部交给市场和社会来完成,政府没有事情做,相反,服务外包可能会对政府提出更高的要求,监管就是其中之一的责任和职责。 
  政府公共服务外包可以说不是完全的民营化,这样做的目的只是转变自身的职能,为了实现一定的行政目标。因此,政府不能够置身事外,不对这些外包的服务负责,政府将服务移交出去,只是将服务的提供者转移给了私营企业或者社会组织,转移的并不是服务责任。可以说,将公共服务外包后,政府,但是这给政府的监管能力提出了更高的要求。另一方面,还要对承包方进行监管,这关系到整个社会公众的基本权利,能否得到很好的满足。如果政府监管不力,出现的后果理应由政府承担,并且应该追究其法律责任。 
  具体的说,就是基层政府在这一过程中要不断加强对企业的监管责任。政府不仅要保证能够对公共服务有一定的资金投入,不是说外包之后,政府就可以不闻不问,可以完全忽视它的存在,反而需要转变自己的职能,进一步调整基层的财政支出结构,为转型为服务型政府打下一定的基础,不致受此约束。为此,基层政府需要做到降低在日常管理活动中存在的一些不必要的指出的比重,将尽可能多的资源投入到诸如基本公共服务这类能够改善民生,提高社会生活质量的举措上来,把更多的资源、资金投入到满足社会公共需要的方面。同时,对于购买公共服务,要建立起一个成熟的预算机制,对于每年计划购买的公共服务,要将其纳入到每一年的预算中。 
  基层政府对于整个外包的过程都需要进行监管以及掌控,这些过程包括但不局限于对承包方的考查与选择、对合同制定的规范、对承包方履行合同的评估、对成本的核算等各个环节,其中,尤其要值得基层政府注重的是,需要第三方的参与,第三方参与到对承包方的资质审查,对其跟踪调查,以及最后的评估与评价,这样从客观的方面以及大众的满意度对公共服务外包的效果进行多层次、多范围的评估,能够及时发现问题、解决问题、改进问题,不断提升这一服务的能力、质量、态度和水平。同时,政府在整个外包的过程中,还应该负有担保的责任。当发现由于承包方自身的违法或违约行为,对社会造成了影响,应该由承包方主动承担责任,但是,如果出现承包方无法完全承担的、或者由于某些原因无法进行承担的,此时政府应该承担相应的责任,有效地保护社会的整体利益不受损害。 
  (四)构建政府公共服务外包监督评估体系 
  一些基层政府的领导认为,政府将公共服务外包给民营企业,在签订完合同后,政府要做的只是支付一定的费用,其余的一切事情就交由企业去做,政府不需其他的做法。这样的观念其实是错误的,企业往往是以利润至上的,可能为了追求更多的利益而不惜降低服务的质量。政府在将公共服务外包后,应对企业进行监督评估,发现其提供的服务存在问题时,应该及时督促企业改正,在必要之时必须向组织索赔,如果组织不能够改正,那么政府有权收回该组织提供的服务。
同时,更为重要的是要构建一整套科学合理的评估体系,对企业进行一个评估,同时在这一过程中还要注重征求整个社会的意见建议,毕竟社会公众与服务是密切相关的,是直接有关的。在政府与企业签订合同之时,双方可以约定,如果评估结果超过一定分值,企业可以得到额外的奖励,但是如果分数比一定分值低,那么企业就必须按一定比例给出佣金。 
  (五)建立公众评价和反馈机制 
  社会公众其实是最直接接触到公共服务的,也是服务的主要消费者,公众也许不能直接影响公共政策,但是公众在享受到公共服务后,会做出最直接的、也最正确的评价。公共服务最初的出发点应该是满足一定的公共需求,满足社会大众的切身利益,改善民生。因此,基层政府要善于了解公众的真实想法,知道公众对于服务的满意程度,可以利用问卷调查、访谈、开座谈会等方式,引导社会公众参与到公共服务的绩效评价中来。当政府得到公众评价的最终结果时,一方面是要反馈给服务的提供商,让其能够不断改善自己的服务方式、提高服务的质量;另一方面,公众的评价也对政府的规划产生影响,下一轮公共服务外包如何进行计划、如何调整,这些都应该依据公众的评价,也有利于政府不断总结合同外包的经验和教训。 
  四、结语 
  公共服务市场化改革中,政府公共服务外包是非常重要的举措,不仅在一定程度上提高了公共服务的质量,而且使得许多的治理方法上发生了变化,对行政部门的治理方式产生了极大的影响,使部门能够更加积极转变职能,积极转变自身的定位。 
  公共服务不再只有政府一家提供,而是政府、市场、社会这多元的主体参与进来,多中心治理可以发挥各个供给主体的优势,对政府在这一基本服务领域存在的不足,其他主体可以进行补充和完善。但是要注意的是,这不意味着政府不用承担提供公共服务的职责,而是对其有了更高的要求了。 
  政府作为制度的制定者,有义务制定公平的政策,保证提供充足的服务,让大众可以享受平等的基本公共服务,同时作为监督者,政府不仅要约束自身行为,在法律许可的范围内活动,也要对承包方有足够的监督,保证最后提供的服务是合乎合同的,这样才能保证公众的权益,完善自身的形象,得到大众的认可。 
  参考文献: 
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  [4]舒奋、袁平.我国政府公共服务外包绩效影响因素的实证研究.浙江社会科学.2012(8).
浏览次数:  更新时间:2018-03-14 08:30:40
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